THE ROAD TO RECOVERY: HOW JAPAN, NEW ZEALAND AND CHILE MEET THEIR DISASTER CHALLENGES
[Por William Siembieda*]
Director, Planning, Design and Construction Institute
Professor of City and Regional Planning
California Polytechnic State University, San Luis Obispo, USA
Summary
Common elements exist in the recovery paths chosen by these countries. All utilize the ability of central government ministries for recovery implementation, with New Zealand being the most centralized. Local government is needed to address specific land use issues and citizen input. Disaster reduction is now considered to be a central reconstruction planning principle, with Japan being the leader in its implementation.
Existen elementos comunes en las rutas de recuperación elegidas por estos países. Todos utilizan la capacidad de los ministerios del gobierno central para la aplicación de la recuperación, donde Nueva Zelanda es el más centralizado. El gobierno local es necesario para abordar cuestiones específicas de usos de suelo y participación ciudadana. La reducción de desastres es ahora considerada como un principio central de la planificación de la reconstrucción, con Japón siendo líder en su implementación.Recovery from a large disaster event is a complex process. It involves helping victims get new shelter, return to work and to make many personal adjustments. It a process of life recovery, where what was the past no longer exists and what is the future depends on many decisions made by people. In this way recovery becomes a partnership, however unequal between the survivors (people and small businesses) and government.
La recuperación de un desastre de gran escala es un proceso complejo. Se trata de ayudar a las víctimas a obtener albergue, volver a trabajar y hacer muchos ajustes personales. Es un proceso de recuperación de la vida, en lo que fue el pasado que ya no existe y lo que es el future, depende de muchas decisiones tomadas por la gente. De este modo, la recuperación se convierte en una asociación, aunque esta asociación es desigual entre los sobrevivientes (personas y pequeños negocios) y el gobierno.This article examines the ways these three countries have chosen their path to recovery. The countries are Japan, Chile and New Zealand. What they have in common is that they have suffered their largest disaster event in modern history during the years 2010-2011 starting with an earthquake.
Este artículo examina las maneras en que tres países han elegido su camino hacia la recuperación. Los países son Japón, Chile y Nueva Zelanda. Lo que tienen en común es que han sufrido las mayores catástrofes en la historia moderna durante los años 2010-2011 a partir de un terremoto.Causes and Impacts / Causas e Impactos
What caused the disaster and what was its impact? Table 1 provides comparative information on the three countries directly related to the event. The administrative recovery organization is shown in Table 2.
¿Qué causó el desastre y cuál fue su impacto? La Tabla 1 proporciona información comparativa sobre los tres países directamente relacionados con el evento. El organización de recuperación administrativa se muestra en la tabla 2.Table 1. Comparison Chart of Japan, Chile, New Zealand, Earthquakes
*Multiple quakes over nine months, with the Feb 22, 2011, 6.3 event causing loss of life.
** An additional 900 rural villages and communities suffered damages.
Japan with its nuclear accident faces the most difficult challenge as it will take at least two generations before the task of decommissioning the plants and decontamination of the surrounding areas are completed. There has been a 20-kilometer “restricted zone established around the damaged plants. Most housing loss is due to tsunami, thus causing a need to decide where and how to relocate in safer areas in the region.
Japón con su accidente nuclear se enfrenta al reto más difícil, ya que tendrá al menos dos generaciones antes de que la tarea de desmantelamiento de las plantas y la descontaminación de las áreas circundantes se han completada. Se ha generado una «zona restringida” de de 20 kilómetros de radio establecida en torno a las plantas dañadas. La mayor pérdida de viviendas se debió al tsunami, lo que provocó la necesidad de decidir dónde y cómo reubicar las viviendas en zonas más seguras de la región.New Zealand faces a dual challenge. The Canterbury district experienced a series of earthquakes of large size and thousands of aftershocks over a nine-month period. The accumulation of quakes kept damaging more buildings and caused extensive soil deformation (liquefaction and lateral spread) over large areas of the central city and its eastern suburbs. This has resulted in half of all the buildings in the central business district of Christchurch (the nation’s second largest city) to be demolished, and the city’s landmark building; the Christchurch Anglican Cathedral scheduled to be torn down. Outside the city’s central business district the soil deformation is so extensive that over 7,000 houses have been declared non-repairable and will be purchased by the central government.
Nueva Zelanda se enfrenta a un doble desafío. El distrito de Canterbury, experimentó una serie de terremotos de gran tamaño y miles de réplicas durante un período de nueve meses. La acumulación de sismos generó daños en edificios y causó la extensiva deformación del suelo (licuefacción y propagación lateral) en grandes áreas de la ciudad central y los suburbios del este. Esto ha resultado que la mitad de los edificios en el distrito central de negocios de Christchurch (la segunda ciudad del país) deban ser demolidos, y si edificio emblemático. la Catedral Anglicana de Christchurch está programada para ser demolida. Fuera del distrito central de negocios la deformación del suelo es tan extensa que más de 7.000 casas han sido declaradas no-reparables y serán adquiridas por el gobierno central.Chile faces a challenge of reconstruction of many cities along its coast and also in the interior. In the interior the challenges are replacement of the thousands of abode buildings and finding enough land that can be supplied with infrastructure services. The third challenge is restoration of the many historic buildings. Chile also faces a challenge in rebuilding 220,000 destroyed and damages houses and resettling the survivors living in temporary villages (known as Aldeas).
Chile enfrenta un desafío de la reconstrucción de muchas ciudades a lo largo de su costa y también en el interior. En esta parte, los desafíos son la sustitución de los miles de viviendas y la búsqueda de tierras suficientes que pueden ser cubiertas por los servicios de infraestructura. El tercer desafío es la restauración de los edificios históricos. Chile también se enfrenta a un desafío en la reconstrucción de 220.000 casas destruidas y daños y perjuicios y el reasentamiento de los sobrevivientes que viven en asentamientos temporales (conocidas como Aldeas).In all these countries an assessment of what did work well is clear. Overall, when built to modern codes, mid-rise buildings have performed well against earthquakes, with a few notable exceptions in Christ Church NZ and Concepción, Chile. New Zealand uses a performance code where a building needs to be above the 34% structural standard to remain in use.
En todos estos países la evaluación de que se hizo un buen trabajo es muy clara. En general, cuando se construyó con códigos modernos, edificios de mediana altura se han comportado bien en los terremotos, con unas pocas excepciones notables en la Iglesia de Cristo de Nueva Zelanda y en Concepción, Chile. Nueva Zelanda utiliza un código de funcionamiento, cuando un edificio tiene que estar por encima del 34% de la norma estructural para permanecer en uso.The Dialogue / El Diálogo
This is the period where a discussion of who does the recovery planning occurs. It includes issues of what to do, how to do it, who pays, what standards need to be applied, what are the principles of recovery, and who benefits from it.
Este es el periodo en el que una discusión sobre quién debe hacer la planificación de la recuperación se produce. Incluye temas de qué hacer, cómo hacerlo, ¿quién paga, qué normas deben aplicarse?, cuáles son los principios de recuperación, y quién se beneficia de ella.The question does the planning is tied to some fundamental relationship between the central government and the local community (the survivors and their local governments). In multi-locational events that include many cities and towns this can be a complex discussion. The comparative data in Table 2 speaks to this point in terms of the very large number of impacted cities Chile and Japan.
La pregunta de la planificación está ligada a algún tipo de relación fundamental entre el gobierno central y la comunidad local (los sobrevivientes y sus gobiernos locales). En eventos de localizaciones múltiples que incluyen muchas ciudades y pueblos, esto puede significar una compleja discusión. Los datos comparativos de la Tabla 2 hablan sobre este punto en términos del gran número de ciudades impactadas Chile y Japón.Table 2 Administrative and Plan Comparisons
Chile and Japan used community plans as a step for initial dialogue with cities. The Chilean government provided funds and consulting support for two regional effort to create municipal recovery plans. One effort was in the BioBio region where the regional governor facilitated the design of 18 master plans for cities. These plans, developed under the guidance of regional staff and consultants worked with the local people to create a vision for reconstruction and identified the most important projects and areas that needed to be addressed. The plans however are not legal or binding documents. The second Chilean plan effort provided funding for 27 recovery plans to cities in O’Higgins and Maule conducted with the assistance of a multidisciplinary team from the Pontificia Universidad Catolica de Chile. (PUC). Coastal plans and inland plans were developed along with extensive analysis of the communities geo-tecnical status.
Chile y Japón utilizan planes comunitarios como un paso para el diálogo inicial con la ciudad. El gobierno chileno ha provisto fondos y apoyo de consultoría para dos esfuerzos regionales para crear planes municipales de recuperación. Uno de estos esfuerzos fue la Región del Biobío, donde la Intendenta regional solicitó el diseño de 18 planes maestros para las ciudades. Estos planes, desarrollados bajo la orientación de personal regional y consultores que trabajaron con la población local, crearon una visión para la reconstrucción e identificaron los proyectos más importantes y las áreas que necesitaban ser abordadas. Los planes sin embargo, no son documentos legales ni vinculantse. El Segundo, esfuerzo destacable proporcionó financiamiento para 27 planes de recuperación en las ciudades de O’Higgins y del Maule llevadas a cabo con la ayuda de un equipo multidisciplinario de la Pontificia Universidad Católica de Chile. (PUC). Planes costeros y los planes interiores fueron desarrolladas junto con un extenso análisis del estado geo-técnico de las comunidades.In Japan, all cities in the impacted Miyagi and Iwate prefectures, along with other prefectures developed their own plans within 6 months of 3/11. There was no central government oversight in the plan making process. The prefecture of Fukushima where the nuclear accident occurred completed it plan 9 month after 3/11 and some of the cities in the prefecture have no plans (these are mostly located within the 20 mile restricted zone around the nuclear plants). The central governments Basic Guidelines for Recovery issued 4 months after 3/11support a model that places the project planning at the municipal level and the project funding at the ministerial level. Overall the plans call for: ensuring safety, rebuilding lives, and expansion of technology and natural resource based industry. Some basic land use proposals are proposed, and these are built around which risk avoidance strategy is chosen.
En Japón, todas las ciudades afectadas de las prefecturas de Miyagi e Iwate, junto con otras prefecturas desarrollaron sus propios planes dentro de los 6 meses después del 3/11. No hubo supervisión del gobierno central en el plan de decisiones. La prefectura de Fukushima, donde ocurrió el accidente nuclear, complete un plan 9 meses después del 3/11 y algunas de las ciudades en la prefectura no tienen planes (éstas se encuentran principalmente en la zona de 32 kms. restringida alrededor de las plantas nucleares). Las Guías Básicas de Reconstrucción del gobierno central, publicadas 4 meses después del 3/11 proporcionan un modelo que coloca a la planificación de proyectos a nivel municipal y la financiación de proyectos a nivel ministerial. En general, los planes son para: garantizar la seguridad, la reconstrucción de vidas, y la expansión de la tecnología y la industria basada en recursos naturales. Algunas propuestas básicas de usos de suelo han sido propuestas y una estrategia de construcción en zonas alejadas de los riesgos ha sido elegida.In New Zealand, the dialogue has taken a different form. The central government created the Canterbury Earthquake Recovery Agency (CERA) with extensive powers to conduct the recovery planning for the district. The authority is located and operates from Christchurch. Christchurch, the main city government, was tasked with developing only a Center Business District (CBD) Recovery Plan. The city of Christchurch ran an extensive plan making process for the central city plan, employing an urban design consultant from Europe (Gehl Architects), and a complete series of community workshops and input sessions that yielded 104,000 suggestions. This plan was not adopted by the Christchurch City Council, but was sent to the central government earthquake minister for review.
En Nueva Zelanda, el diálogo ha tomado una forma diferente. El gobierno central creó la Agencia de Recuperación de Terremotos de Canterbury (CERA), con amplios poderes para llevar a cabo la planificación de la recuperación del distrito. La autoridad está localizada y opera desde Christchurch. Christchurch, la principal ciudad del gobierno, fue encargada de desarrollar un Plan de Recuperación del Distrito Central de Negocios (CBD). La ciudad de Christchurch, está implementando un extenso plan de participación para el plan de la ciudad, empleando a un consultor de diseño urbano (Gehl Architects de Dinamarca), y toda una serie de talleres comunitarios y sesiones de discusión que produjeron 104.000 sugerencias. Este plan no fue aprobado por el Consejo de la ciudad de Christchurch, pero fue enviado al ministro del gobierno del terremoto central para su revisión.The Action / La Acción
Plans become reality when they are implemented. What has happened in Japan and New Zealand after 1 year and after two years in Chile?
Los planes se hacen realidad cuando son implementados. ¿Qué ha ocurrido en Japón y Nueva Zelanda después de 1 año y después de dos años en Chile?Among the actions taken in Chile are: rapid establishment of recovery funding, the housing subsidy program, the planning efforts, and assistance to the fishing areas. The model used for housing reconstruction involves subsidies to low and modest income people who lost homes, with the construction being done by the private sector. Local government is charged with being the gatekeeper for where to build, and also is the entity responsive for determining if the site is safe and can obtain needed infrastructure services. At the end of the first year 128,000 subsidies had been given, and by the end of the year two, nearly all were awarded.
Entre las acciones realizadas en Chile son: el rápido establecimiento de fondos para la recuperación, el programa de subsidios a la vivienda, los esfuerzos de planificación y la asistencia a las zonas de pesca. El modelo utilizado para la reconstrucción de viviendas consiste en subsidios a las personas de ingresos bajos y modestos que perdieron sus hogares, donde la construcción es realizada por el sector privado. El gobierno local es el responsable de dónde construir, y también es quien debe determinar si el sitio es seguro y puede obtener los servicios de infraestructura necesarios. Al final del primer año 128.000 subsidios habían sido entregados, y al final del segundo año, casi su totalidad han sido otorgados.During the one year since 3/11 Japan has been faced with stabilizing a nuclear accident (a continuing task), building 70,000 units of temporary houses, making new estimates of its earthquake predication and tsunami models, and committing to US$135 billion of recovery aid. The first round of funding to municipalities was completed. The major areas included 45% going to housing related projects, 17% to land relation project, and 11% to economic revitalization.
Durante el primer año desde el 3/11 Japón se ha enfrentado con la estabilización de un accidente nuclear (una tarea continua), la construcción de 70.000 unidades de viviendas temporales, nuevas estimaciones de su predicción de terremotos y modelos de tsunami, y comprometiendo $135 mill millones de dólares de ayuda en recuperación. La primera ronda de financiación a los municipios se ha completado. Las principales áreas incluyen el 45% en proyectos relacionados con la vivienda, el 17% en proyectos relaciones a los suelos, y el 11% a la revitalización económica.New Zealand established a recovery agency, and the national insurance commission repaired 3,000 homes, decided to buy 7,000 houses in soil deformed areas, lost half of all buildings in the central business district to demolition and created a central city recovery plan. The nearly universal seismic insurance program operated by the central government addresses most housing need and infrastructure reconstruction plans are almost complete.
Nueva Zelanda estableció una agencia de recuperación, y la Comisión Nacional de Seguros ha reparado 3.000 viviendas, decidió comprar 7.000 viviendas en las zonas de suelo deformado, perdió la mitad de todos los edificios en el distrito central de negocios de la demolición y creó un plan de recuperación de la ciudad central. El practicamente universal programa de seguro sísmico operado por el gobierno central se dirige a la mayoría de las necesidades de vivienda y los planes de reconstrucción de infraestructura están casi terminados.