Revista Planeo Nº7, Políticas e Instrumentos, Octubre 2012
[por Gerson Mac Lean Ramírez]
Resumen:
Dentro del Programa de Recuperación de Barrios del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, se presenta la experiencia de intervención en la población Santa Adriana, barrio emblemático de identidad reconocible en el Gran Santiago y deteriorado básicamente por fenómenos de desarticulación social, abandono de los espacios públicos, prácticas de violencia y narcotráfico. Se explica cómo el proceso ha sido siempre inclusivo desde el inicio con el diagnóstico, pasando por el Contrato de Barrio hasta llegar a las obras físicas que procuran siempre vincularse con las obras sociales. En particular se destaca cómo el proyecto “Mejoramiento de Espacios Públicos” se constituyó en este proceso no solo como un proyecto urbano compartido con los actores vecinales y municipales, si no que, además, como un ámbito de colaboración entre varias unidades del SERVIU Metropolitano asesoradas porla Comisión Nacional de Seguridad del Tránsito (CONASET) y coordinadas por la SEREMI Metropolitana de Vivienda y Urbanismo. A la luz de esta experiencia se concluye sobre la necesidad de realizar procesos de Regeneración Urbana Integral “colectivizando” los espacios públicos y equipamientos, y fomentando fenómenos de “re-residencialización” para regenerar el tejido urbano.
INTRODUCCIÓN: CONTEXTO INSTITUCIONAL
En un contexto en el que la discusión sobre planificación y desarrollo urbano se centraba en la expansión urbana periférica y en la dotación de infraestructura para el transporte, el Programa emerge a partir de los nuevos desafíos que el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) se plantea abordar como Política Pública: Desarrollo versus Calidad de vida; políticas urbanas y habitacionales de escala barrial; fomento a la integración y a la reducción de la desigualdad. Con respecto a la mirada sobre el habitante se comienza a reconocer su incipiente rol de ciudadano activo en la escala del barrio, reconociéndola como la escala territorial que permite el vínculo social, el diálogo entre el Estado y sus habitantes, y en la que éste se transforma en actor político.
De esta manera, el Programa de Recuperación de Barrios (PRB), llamado inicialmente también Quiero mi Barrio, busca “contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de barrios que presentan problemas de deterioro urbano, segregación y vulnerabilidad social, a través de un proceso participativo de recuperación de los espacios públicos y de los entornos urbanos”[1], actuando, de manera concertada, junto a los respectivos municipios y a los vecinos de cada barrio, quienes, a su vez, son representados por un Consejo Vecinal de Desarrollo (CVD). Con el objetivo de acordar y comprometer las iniciativas propuestas para cada barrio, dichos actores firman un Contrato de Barrio, instrumento que define una cartera de proyectos priorizados (Plan de Gestión de Obras), enmarcados en un plan maestro, e iniciativas de dinamización y articulación social (Plan de Gestión Social), enmarcadas en ámbitos de trabajo. En consecuencia, el Contrato de Barrio, además de hacer actuar de manera integrada iniciativas físicas y sociales, se constituye en una herramienta de debate y toma de decisiones.
En particular, el caso de la llamada “Población Santa Adriana”, localizada en el límite nororiente de la comuna de Lo Espejo, se caracteriza por ser un barrio reconocible, cuya urbanización se originó en el contexto de tomas de terreno y ejecución de operaciones habitacionales llevadas a cabo por el Estado en la década de los años 1960; historia fundacional que vincula al habitante con su territorio, otorgándole un alto contenido simbólico, histórico e identitario a su habitar. Tanto las variables de diseño del barrio (perfiles viales, centralidades reconocibles, morfología de las manzanas, dotación de suelo con destino área verde) como la unidad de vivienda (tamaño del lote, calidad de la vivienda) se conforman, además, como características que favorecen el apego de los habitantes hacia su entorno, conformando un hábitat residencial consolidado.
Sin embargo, el barrio ha manifestado en su territorio los fenómenos y conflictos sociales suscitados en las últimas décadas: desarticulación social, abandono de los espacios públicos, prácticas de violencia, narcotráfico y disputa territorial. En respuesta a dicho proceso de deterioro físico y degradación urbana, a partir del año 2006 el Programa de Recuperación de Barrios ha comenzado a llevar a cabo una serie de iniciativas de mejoramiento urbano y articulación comunitaria en el barrio, las que, progresivamente, han comenzado a determinar el mejoramiento de su imagen urbana y el cambio en las prácticas de sus residentes. Se ha iniciado, por lo tanto, la recuperación de las condiciones a partir de las cuales el habitante se colectiviza y comienza a reutilizar los espacios públicos y comunitarios, con el objetivo inicial de favorecer el mejoramiento de la calidad de vida de sus residentes y el quehacer organizacional, de revertir el proceso de deterioro y obsolescencia, y de contrarrestar la alta estigmatización negativa que poseía el barrio.
PUESTA EN PRÁCTICA DE LA ESTRATEGIA DE INTERVENCIÓN URBANA
La implementación del PRB en la Población Santa Adriana se inicia en un contexto de “imaginario de barrio” en el que prevalece la imagen de deterioro físico y social manifestada, principalmente, por hechos de violencia y permanente disputa entre grupos delictivos acontecidos en el espacio público, los que comenzaron a determinar, paulatinamente, la estigmatización del territorio y de sus habitantes.
Por otra parte, considerando sus variables de localización, sobre todo su buena accesibilidad hacia el transporte público y centralidades metropolitanas, se comienza a entender que, respecto a su déficit urbano, se debían abordar, más bien, aquellas variables territoriales que detonaran procesos de desarrollo barrial desde el interior de su trama urbana, articulándola con su entorno inmediato. Al respecto, se reconoce, además, un territorio claramente segmentado, en el que la identidad barrial y la pertenencia hacia el territorio se debilita por su clara división en cuatro “sectores”, cada uno con su respectiva Junta de Vecinos, incipiente organización y asociatividad diferenciadas, y quehaceres y realidades disímiles.
Sin embargo, se ha reconocido como uno de sus valores y fortalezas más relevantes la composición de su tejido urbano referido a la organización de sus centralidades, su estructura vial y el diseño de su trama urbana residencial (manzanas y lotes), elementos que otorgan potencial de mejoramiento y re-estructuración del espacio urbano en vista a su regeneración física. Complementariamente, desde el punto de vista de su tejido social, el barrio cuenta con incipientes manifestaciones de articulación socio-comunitaria y con una base identitaria generada por su origen e historia, la que favorece la pertenencia al territorio y la cohesión social.
Diagnóstico (técnico y participativo)
Como estrategia de lectura, análisis y comprensión del barrio, definida por el PRB como modelo de intervención, se realiza un diagnóstico permanente que, además de la definición de criterios técnicos de análisis, involucra directamente a la comunidad y al municipio. Con respecto a la comunidad, se realizaron una serie de instancias de “diagnóstico participativo” o “autodiagnóstico”, en las que en cada sector se convocó a la comunidad organizada y no organizada para que se debatiera sobre los principales problemas, necesidades y fortalezas presentes en el barrio y en cada sector específico. El debate, con el objetivo de enmarcar las expectativas sobre la intervención, se focalizó en el estado de los espacios públicos y los equipamientos, en vista a conformar un Plan de Gestión de Obras (PGO), y en el estado de las organizaciones, las prácticas vecinales en el espacio público y los sentidos de pertenencia y apropiación al barrio, en vista a conformar un Plan de Gestión de Social (PGS). Posteriormente, se realizaron instancias de “devolución de diagnóstico”, en las que los vecinos(as) pudieron confirmar las líneas de diagnóstico abordadas y en las que se comenzó a conformar una imagen preliminar de intervención.
Complementariamente, se trabajaron instancias más específicas de “diagnóstico compartido” con los integrantes del Consejo Vecinal de Desarrollo (CVD), actores barriales claves y actores municipales, técnicos y políticos. En este contexto, se ha hecho relevante la habilitación y la permanencia en terreno de un equipo técnico de profesionales, el que ha hecho posible la interlocución inclusiva y permanente con los vecinos(as) y ha diversificado los espacios de intercambio de información (calle, almacén, equipamientos comunitarios, encuentros organizacionales, escuelas, etc.).
Por su parte, el diagnóstico técnico se abordó desde la óptica de la “lectura del territorio” desde sus diversas dimensiones:
– Conformación del tejido urbano;
– Estado de los espacios públicos, de las áreas verdes y de los equipamientos;
– Estatus de propiedad y usos del suelo;
– Flujos peatonales y servicios de transporte público;
– Conflictos medioambientales;
– Condiciones físico-espaciales de seguridad.
Adicionalmente, simultáneo al proceso de ajuste al Contrato de Barrio, y por encargo de la Secretaría Regional Ministerial Metropolitana de Vivienda y Urbanismo, se contrata un “Estudio de Caracterización social y física-territorial” para la Población Santa Adriana[2]. Con éste se consolidan las líneas de diagnóstico arrojadas por el “diagnóstico compartido”, otorgando datos relevantes y cuantificados sobre prácticas vecinales presentes en el barrio, tales como la ocupación de los espacios públicos y de los equipamientos, la percepción de seguridad, la imagen que tienen los residentes sobre su barrio, la participación en organizaciones, las redes sociales y de apoyo, etc.
Finalmente, se definieron las siguientes líneas de diagnóstico:
a) Infraestructura Vial
– Deterioro y mal estado de pavimentación de las veredas y calzadas de vías; al respecto, el 32,2% de la población menciona el mejoramiento de los pavimentos como primera prioridad de proyectos necesarios para el barrio, seguido por el mejoramiento del alumbrado público (15,5%).
– Inundación y acumulación de aguas lluvia en pasajes y calles.
b) Tránsito y permanencia peatonal
– Discontinuidad en circuitos peatonales y ausencia de criterios de accesibilidad universal.
– Exceso de velocidad vehicular en pasajes de mayor longitud, determinando ausencia de actividades o repliegue de los tránsitos peatonales hacia los bordes.
c) Espacios de encuentro, áreas verdes y/o recreativas
– Presencia de sitios eriazos o áreas “café” sin bordes configurados y deterioro en potenciales espacios de encuentro. Dicho deterioro determinaba, entre otras variables, que tan solo el 4,9% de la población frecuentara (o concibiera) la calle, el pasaje o la esquina como espacio público o que tan solo el 2,4% dedicara su tiempo a pasear.
– Deterioro físico en espacios asociados a equipamientos comerciales, educacionales o comunitarios; espacios potenciales de encuentro y dinamización vecinal.
– Déficit de áreas recreativas y falta de cuidado en las áreas verdes existentes. Tan solo el 3,3% menciona a las plazas como espacios públicos más frecuentados, sobrepasando solo a las multicanchas (2,3%) y a las sedes comunitarias (1,1%).
d) Conflictos medioambientales
– Deterioro ambiental y acumulación de basura en diversos puntos del barrio, sobretodo en espacios de poco uso.
– Percepción de insalubridad en algunos espacios públicos.
– Ocupación vehicular del espacio público peatonal, sobretodo en calles con aceras anchas y en puntos asociados a usos comerciales.
e) Percepción de inseguridad
– Presencia de condiciones físicas que favorecen la percepción de inseguridad y prácticas delictivas (cierros opacos y largos, espacios deteriorados, espacios asociados a usos de ocupación diurna, sitios eriazos, espacios amplios con relaciones visuales fragmentadas). El 23,1% de los habitantes consideran el barrio como “inseguro”.
– Percepción de iluminación deficitaria e iluminación existente orientada al espacio vial de la calle.
– Sensación de inseguridad ante la ocurrencia de delitos o hechos de violencia (tiroteos, riñas, consumo de alcohol y drogas). El 56% de los habitantes manifestaba que “nunca” o “casi nunca” se sienten seguros estando en la calle.
– Presencia de venta y consumo permanente de droga en espacios y sectores puntuales.
f) Equipamiento comunitario
– Reducido espacio y/o deterioro físico en sedes comunitarias existentes, o ausencia de sede comunitaria.
– Deterioro o malas prácticas en los equipamientos deportivos.
g) Principales fortalezas físicas
– Nivel de satisfacción de los habitantes con la vivienda, sus condiciones físicas y las dimensiones del terreno en el que se emplaza, generando un 93,4% de “alta” o “media-alta” satisfacción.
– Nivel moderado de sentido de pertenencia y arraigo al barrio; el 51,1% de la población no manifiesta interés por cambiarse de barrio o no lo había pensado antes.
– Trama vial de calles principales con aceras anchas, de pasajes jerárquicos, de pasajes residenciales de 8 metros de ancho, y de centralidades reconocibles y accesibles. En este aspecto, los pasajes cobran especial relevancia, dado que el 64,8% de las viviendas se localizan en pasajes y que para casi el 81% de los jefes de hogar, los vecinos con los que más conversa y con los que constituye una red de apoyo habitan en su mismo pasaje.
Se reconocen, por lo tanto, variables de diagnóstico que nacen desde “lo perceptual”:
– Espacio público como espacio de conflicto y amenaza.
– Espacio público como espacio solo para el tránsito.
– La calle, los pasajes y las esquinas no se conciben como potenciales espacios de encuentro.
Y desde “lo evidente”:
– El exceso de velocidad de los vehículos es una condicionante del mayor uso peatonal de los pasajes.
– El deterioro del pavimento de pasajes y veredas se constituye en una dificultad para el desplazamiento e imagen negativa del entorno.
– El deterioro ambiental se constituye en una condición de estigmatización de los espacios públicos, del barrio y de sus habitantes.
A partir de las cuales se definieron las siguientes claves de diagnóstico:
– La calidad de los espacios públicos (accesibles, confortables y seguros) determinan su mayor uso y apropiación.
– Un mayor uso y apropiación de los espacios públicos son determinantes para su cuidado y limpieza.
– Un mayor uso y apropiación de los espacios públicos es determinante para la percepción de seguridad.
Sobre dicha base, se planteó la revalorización de los espacios de vida cotidiana, sobre todo los utilizados para el tránsito peatonal; la generación de ámbitos de permanencia en el espacio público, concibiendo calles, pasajes y esquinas como espacios potenciales de encuentro vecinal; y la (re)habilitación de los equipamientos destinados al encuentro comunitario, a partir del mejoramiento de las condiciones físicas que hacen posible el quehacer de las organizaciones. Con dichas claves de intervención se procedió a la elaboración del proyecto urbano estratégico conformado por el Plan de Gestión de Obras, suscrito en un Contrato de Barrio y materializado en un “plan maestro” de iniciativas físicas.
Propuesta de proyecto urbano integral
La propuesta de intervención urbana integral que se planteó en Santa Adriana ha buscado, principalmente, mejorar las condiciones de su hábitat residencial, a través de la revalorización de su trama urbana, de manera de mejorar la convivencia vecinal, fortalecer el sentido de pertenencia, activar el quehacer organizacional y favorecer los procesos de debate ciudadano. Se plantea la revalorización de la trama urbana a partir de:
– La construcción de espacios públicos confortables, accesibles y seguros, orientados al bienestar del habitante, a facilitar la permanencia y a favorecer el encuentro y la integración social.
– La construcción, reparación y/o habilitación de la red de espacios comunitarios, de manera de acompañar los procesos de rearticulación social.
Se ha propuesto, por lo tanto, conformar un plan maestro que revalorice la estructura espacial del barrio (centralidades, bordes y eje estructurante), la trama vial jerárquica y de pasajes menores, y los equipamientos comunitarios y sus entornos, a partir de proyectos suscritos en el Contrato de Barrio y vinculados territorialmente de manera sistémica.
Como parte de la estrategia de intervención urbana del barrio, se propuso la ejecución del proyecto “Mejoramiento de Espacios Públicos” (MEP) como proyecto “detonante” que materializara el consenso y los acuerdos entre vecinos, Municipio y Ministerio, favoreciendo, de esta forma, un vínculo de mayor confianza con la institucionalidad. Con dicho proyecto se agruparon todos aquellos proyectos referidos al mejoramiento de la infraestructura vial, el mejoramiento ambiental de espacios asociados a equipamientos, el tránsito peatonal seguro (nocturno y frente al automóvil) y el mejoramiento ambiental de espacios deteriorados, siendo ejecutados simultáneamente en un solo proyecto consolidado.
Implementación
La gestión, diseño y ejecución del proyecto “Mejoramiento de Espacios Públicos” se constituyó no solo como un proyecto urbano compartido en el que participaron los actores vecinales y municipales, si no que, además, en el que se concertaron diversas unidades del SERVIU Metropolitano, asesorados porla ComisiónNacionalde Seguridad del Tránsito (CONASET), y coordinados porla SEREMIMetropolitanade Vivienda y Urbanismo, a partir de los siguientes principios de diseño:
– Devolverle la vocación peatonal a los pasajes y habilitar circuitos peatonales continuos y accesibles;
– Incorporar criterios para la prevención situacional, la sostenibilidad, la flexibilidad, la innovación y la accesibilidad a cada espacio y sector barrial;
– Incorporar principios de diseño aplicados a casos exitosos de regeneración urbana de diversos países, como son el “placemaking”, o transformar un espacio de tránsito en un espacio de permanencia, y el “traffic calming”, o resolver los conflictos entre peatón y automóvil restringiendo el tráfico vehicular de paso.
Principios de diseño que se aplicaron a través de las siguientes líneas de inversión:
– Repavimentación y re-nivelación de pasajes;
– Transformación de pasajes de mayor longitud en paseos peatonales, los que conectan, a su vez, sectores y subsectores del barrio;
– Ensanche de veredas e instalación de iluminación peatonal en calles;
– Transformación de esquinas, cruces peatonales y entornos de equipamientos relevantes en espacios de encuentro vecinal;
– Construcción de un colector secundario, que actúa de manera sistémica con los escurrimientos superficiales de aguas lluvia de los pasajes.
Posteriormente a la definición de objetivos y de los principios de diseño, se procedió a la difusión, sensibilización y concertación de los diversos actores pertinentes, a través de la generación de una “visión compartida de proyecto” o idea de base, la que se logra instalar progresivamente durante el proceso a través de instancias de “mesas técnicas”. Simultáneamente, la propuesta se ajusta y se valida permanentemente con el CVD y la comunidad organizada y no organizada. Dicho proceso fue reforzado por una “campaña” de comunicación estratégica del proyecto, orientada, sobre todo, a la comprensión y a la apropiación de éste por parte de los vecinos(as), en sus etapas de gestión, diseño y ejecución. Se utilizaron diversos mecanismos de difusión y sensibilización: folletería, eventos y actividades en el espacio público, profesionales en terreno, exposiciones, feria expositiva de proyectos, seminario de reflexión, instalación de paneles explicativos y pasacalles en diversos puntos del barrio. Finalmente, durante la etapa de ejecución, el proyecto pudo seguir siendo ajustado en función de necesidades puntuales, conflictos suscitados o la detección de oportunidades de consolidación de los principios de diseño iniciales.
ESTADO ACTUAL Y DESAFÍOS PARA LA CONSOLIDACIÓN DE UN PROCESO DE REGENERACIÓN URBANA INTEGRAL
La mirada integral de la intervención en el barrio, dentro del marco de acción que otorga el PRB, se ve hoy en lo práctico del habitar sus espacios colectivos (y re-colectivizados), en cómo se integran los imaginarios vecinales de los entornos coproducidos (a través de modelos e instancias de participación comunitaria) y en la transformación física y funcional del barrio en vista a lograr una mejor calidad de vida para sus habitantes. En este sentido, la implementación del PRB en Santa Adriana se ha entendido como parte de un proceso mayor e histórico de desarrollo territorial barrial, en el que se ha apelado al valor de la historia colectiva e institucional construida, revalorizando, también, la acción del Estado sobre la ciudad al intervenir el territorio desde “lo urbano”.
En este sentido, y en vista a consolidar un proceso inicial de regeneración barrial, cabe relevar la necesidad de integrar el mejoramiento funcional del espacio con la incorporación de una estrategia de colectivización que se complemente con el sistema urbano de espacios públicos y equipamientos, reduciendo y revirtiendo los procesos de deterioro u obsolescencia de la economía barrial, los patrones culturales vecinales y los espacios de recreación, ocio y colectivización que apuntan más allá del espacio edificado.
Por otra parte, en una mirada de mediano y largo plazo, se hace necesario abordar aquellos factores a partir de los cuales puedan detonarse procesos mayores de desarrollo social y económico, a partir de la incorporación del mejoramiento integral del ámbito de la vivienda, consolidando de esta manera los espacios de vida del hábitat residencial y el patrimonio económico familiar. En dicho marco, y en vista de lograr una regeneración urbana más integral, cabe destacar la necesidad de iniciar y favorecer procesos de “re-residencialización” que regeneren el tejido urbano y social a partir, por ejemplo, de políticas focalizadas en la integración social (p.ej. Comunidades de Ingresos Diversos) o en la revalorización económica de sus entornos comunales e intercomunales.
Finalmente, siguiendo las líneas de acción definidas por el Programa, se hace necesario articular la intervención sectorial que realiza el MINVU con otras iniciativas públicas de inversión sectorial e intersectorial y fomentar la gestión de iniciativas de inversión privada de manera de consolidar una intervención que fomente el desarrollo económico local, inserte al barrio en las dinámicas del desarrollo metropolitano y favorezca el uso sustentable del suelo. Es decir, hacer ciudad sobre la ciudad.
[1] Decreto Supremo N°14 (V. y U.) de 2007, reglamenta Programa Recuperación de Barrios.
[2] Observatorio Social de la Universidad Alberto Hurtado (2007), ““Estudio de Caracterización social y física-territorial de tres barrios críticos de la Región Metropolitana. Tercer Informe Santa Adriana”, noviembre.