Ensayos de curso Proyecto y Gestión Urbana 2ºsem 2011
(Encargo)
1.1 ENSAYO DE DANIEL MUÑOZ
El siglo XXI ya ha comenzado, y con él, fuertes cambios se viven a nivel global. Este año, según se calcula, la población mundial alcanzará los 7000 millones de habitantes. Las Naciones Unidas presentaron el 26 de octubre un informe al respecto, y realizaron un llamado a buscar una “inmigración ordenada” (La Nación, 2011) de la cual todas las sociedades (desarrolladas o no) pueden beneficiarse. Así, las Naciones Unidas llaman a ver como una oportunidad a un fenómeno que en la tradición global es percibido como una fuente de serios problemas.
El crecimiento de la población mundial tiene implicancias directas sobre movimientos demográficos importantes a nivel global. El aumento de las migraciones es una de las principales preocupaciones para las naciones desarrolladas, que se convierten en el objetivo de personas que no encuentran trabajo en sus países de origen. En los países desarrollados europeos la población crece no por altas tasas de natalidad (de hecho, ésta ha descendido por debajo de la línea de reposición de 2,2 hijos por mujer), sino por el aumento paulatino de la expectativa de vida de las personas.
Así, estamos frente a un escenario polarizado. Mientras en Europa la población envejece, en sociedades aun no desarrolladas (como las africanas) existen todavía altas tasas de natalidad que, sumadas a los fuertes índices de pobreza, llevan al desempleo, la desnutrición, y la segregación espacial:
Las grandes ciudades latinoamericanas hubieron de pagar para conciliar las altas tasas de incremento de su población con los bajos niveles de productividad de su estructura económica (…) En Sao Paulo, Belo Horizonte y Río de Janeiro, el 25% de la población carecía de auténtica vivienda en 1950. En Venezuela, pudo estimarse que en 1958 el 50% de la población ocupaba viviendas muy deficientes o no tenía viviendas, y que el 75% del déficit poblacional se encontraba en las zonas urbanas (CEPAL, 1963, P. 69).
La experiencia histórica de enfrentarse a la precariedad convierte a los países latinoamericanos en fuente de enseñanzas (tanto positivas como negativas) para sociedades desarrolladas y no desarrolladas por igual. Y es en las ciudades donde los cambios demográficos presentarán el desafío más duro.
En el siglo XX, las migraciones campo-ciudad propias de la acelerada industrialización en Latinoamérica obligaron a las sociedades de este continente a enfrentarse de manera radical y muy temprana a los asentamientos irregulares asociados a migrantes. El problema de la vivienda informal es una llaga abierta de la que América Latina todavía no puede liberarse, y sus experiencias más valiosas en términos de planificación y gestión urbana se cuentan hoy en esta materia. Hoy, tanto en África como en Europa se viven o vivirán pronto situaciones de apremiante importancia en este respecto. Según Rojas (2009, p. 1): “Tres décadas de experiencia regional en la eliminación de los problemas de los asentamientos irregulares proveen múltiples lecciones a quienes están interesados en este tipo de programas, tanto en la región como fuera de ella”.
Sudáfrica vive potentes condiciones de informalidad y precariedad en la zona sudoeste de Johannesburgo (Soweto); asentamientos marginales conocidos como towns o shantytowns. Europa, por su parte, ha tendido a hacerse cargo de manera muy dura del problema de la inmigración, generando segregación en términos estructurales, y discriminación en los aspectos culturales. Sin embargo, las transformaciones demográficas por las que el mundo está pasando hoy obligan al viejo continente a ser más receptivos con la llegada de personas extranjeras. Constituyen una fuerza laboral que su envejecida población nativa necesita. Sin No obstante, la integración al sistema económico debe darse a la par con la integración al sistema simbólico de arraigo; son dos grandes desafíos en los que en América Latina se ha comenzado a incursionar.
El caso de Sudáfrica tiene muchos puntos de encuentro con la experiencia latinoamericana. En ambas sociedades se viven problemas relacionados con “el acceso al suelo urbano, a terrenos con los servicios básicos y con facilidades para llegar a los centros de trabajo” (BID, 2010).
En Sudáfrica, según Findley y Ogbu (2011), las iniciativas de integración urbana post-apartheid han tenido distintos grados de éxito. Frente a la poco alentadora recepción de la población ante proyectos de renovación de espacios públicos, las autoras aluden a una “falta de tradición histórica de espacios públicos”. ¿Se trata realmente de culpar a la población por no saber utilizar espacios de cuya construcción no participaron?
Refiriéndose a Walter Silulu Square, situada en Kliptown, las autoras destacan la lentitud con que este nuevo espacio ha ido siendo utilizado por los habitantes del lugar, “as residentes figure out how to use the huge space for trade and tourism” (Findley y Ogbu, 2011). ¿Son ellos los que deben adaptarse a las disposiciones de la planificación, o debería ésta incluir las voces locales en la planificación y gestión de los espacios? Experiencias como éstas son las que relevan la importancia de la planificación participativa como un desafío de gestión, más allá del voluntarismo político.
“Los programas [latinoamericanos] actuales buscan organizar a la comunidad, hacerla participar en las decisiones, aprovechar al máximo lo invertido por los ocupantes en los asentamientos y en sus viviendas, asegurar su cooperación en la ejecución, la operación y el mantenimiento de las obras, y atender a sus necesidades de servicios sociales más urgentes” (Rojas, 2009, p. 16). Más allá de lo políticamente correcto que pueda ser la participación como base estratégica, también se convierte en una fuente de ahorro en el corto y largo plazo. En el corto, permite aprovechar las dinámicas e inversiones locales ya existentes, y en el largo, previene el fracaso de apropiación que se vivió, por ejemplo, en los casos sudafricanos ya citados.
Para el caso europeo la participación también resulta un desafío relevante. No sólo colaboraría ésta en un mejor despliegue de diseño, sino que aseguraría también un arraigo que es especialmente relevante para la realidad migrante. Aunque los nuevos habitantes de una ciudad se posiciones en viviendas de alta calidad (como sería capaz de proveer una política habitacional de nivel europeo), el insertarse realmente al sistema laboral pasa también por la generación de sentidos de pertenencia y el fortalecimiento de capital social, que puede detonarse a partir de la integración a un sistema competente de planificación participativa (BID, 2010).
Rosero-Bixby (2006, p. 79) estableció que “los asentamientos urbanos pueden entrañar la pérdida de capital social”. Siendo el capital social la principal arma que los grupos vulnerables tienen para integrarse al sistema económico, es importante que este elemento sea incentivado ya desde la llegada de grupos migrantes a un nuevo territorio. Hoy más que nunca, y sobre todo en las ciudades, el desafío está orientado hacia la integración en todo sentido.
Bibliografía
– BID 2010. Las ciudades del mañana. Gestión del suelo urbano en Colombia. Introducción, capítulo 3, capítulo 5 y conclusiones.
– CEPAL. (1963). El desarrollo social de américa latina en la postguerra. Mar del Plata: Comisión Económica para América Latina.
– Findley, Lisa & Ogbu, Liz. 2011. South Africa: From Township to Town. Ensayo en The Design Observer Group.
– La Nación, La población llega a 7000 millones . (2011, Octubre 27). La Nación. Retrieved from http://www.lanacion.com.ar/1418064-la-poblacion-llega-a-7000-millones
– Rojas, Eduardo Editor. 2009. Construir ciudades. Mejoramiento de barrios y calidad de vida urbana. BID. Introducción y capítulos 1, 5 y 7.
– Rosero-Bixby, L. (2006). Capital social, asentamientos urbanos y comportamiento demográfico en américa latina. Notas de población, (81), 73-98.
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1.2 ENSAYO DE DAVID AVILES
I. La gestión urbana: Operación desde la estrategia y la táctica.
La complejidad de la planificación urbana, alcanzada -o quizás impulsada- por el crecimiento de la población mundial y el aumento de las tasas de urbanización, ha puesto de manifiesto la necesidad de lograr una gestión urbana integrada que actúe desde dos ámbitos, pero no separadamente: la estrategia y la táctica. En este sentido, Moris (2009), plantea que “la gestión urbana opera desde lo táctico, pero bajo un permanente chequeo del cumplimiento de los objetivos estratégicos.”
Así, por una parte, la estrategia debiera responder a la pregunta sobre qué hacer en una determinada situación o para alcanzar los objetivos y, por otra parte, la táctica debiera contestar a la pregunta del cómo se lleva a cabo el o los planes diseñados en la estrategia; ambos conceptos requieren de una retroalimentación constante, es decir, evaluaciones cruzadas que permitan la corrección, mejora y/o ratificación de las respuestas a ambas preguntas, en una lógica de complementariedad.
En consecuencia, se seleccionan dos experiencias extensibles que actúan desde la estrategia y la táctica. Una de ellas concebida como un resultado positivo y la otra como un resultado que debe ser mejorado, para finalmente reflexionar en torno al papel que cumplen los gobiernos locales en la ejecución de los programas o planes.
I.i. Gestión del Suelo elevado a la categoría de Política Pública.
La gestión del suelo ha resultado fundamental para la consecución del éxito de los distintos programas latinoamericanos, especialmente en el caso de Colombia, desde una lógica de asociatividad con el sector privado, de manera de hacer coincidir las acciones, aunque busquen objetivos distintos (Ej: el privado busca un maximización de las utilidades económicas y el sector público una maximización de las “utilidades” sociales), de esta forma sería posible lograr una corresponsabilidad en la construcción de lo público que beneficie a los diferentes actores involucrados. Lo anterior, debe ir respaldado por una institucionalidad adecuada que asegure, en primer lugar, el funcionamiento en el marco de normas establecidas, entendidas como catalizadores de las oportunidades para los actores y, en segundo lugar, se debieran entender como instrumentos de gestión.
La gestión del suelo, desde la estrategia se refiera a su “elevación” a la categoría de política pública, debido a que es fundamental comprenderla como un eje central para lograr la construcción de una ciudad más justa. Así, desde el punto de vista de la táctica, se refiere al diseño de los instrumentos de gestión que, bajo un marco jurídico adecuado, permitan una prevalencia del interés público por sobre el privado y, por lo tanto, establecen cómo conseguir una ciudad más justa. Un ejemplo de ello es lo señalado por Torres (2010), en relación a los instrumentos de gestión en la ciudad y operación en dos niveles, los que es posible entender como la estrategia y la táctica:
“(…)Tal gestión del suelo posee dos niveles de aplicación: por una parte, la generación de políticas generales sobre el suelo en consonancia con el ordenamiento territorial y, por otra, la aplicación práctica de instrumentos de gestión que resuelvan cada una de las problemáticas asociadas a este proceso.”
En relación al primer ámbito, Torres (2010) plantea que temas como la captación de plusvalías o la generación de sistemas integrales de reparto de cargas y beneficios son los temas más urgentes de las administraciones de los gobiernos locales. En relación al segundo, plantea que se traduce en el desarrollo de herramientas tendientes a: prever la elevación de los precios del suelo, crear diferentes formas de adquisición de predios por parte del Estado, reconocer compensaciones, etc.
Finalmente, es posible plantear que la estrategia se encuentra muy relacionada con la “visión” que se quiere construir con el plan, mientras que la táctica actúa en el terreno de las acciones posibles de realizar para alcanzar esa visión.
I.ii. La cuestión de la escala.
Para Rojas (2010), uno de los principales desafíos de los programas de mejoramiento de barrios es la escala. Aunque parece lógico el camino seguido, debido a que primeramente se ataca la carencia de vivienda y posteriormente se busca “corregir” los problemas de los barrios, esto a derivado en la valoración de un indicador –si se quiere- cuantitativo (superar déficits habitacionales) en desmedro de uno cualitativo (referido a las interacciones que ocurren entre los habitantes de esas viviendas). Su lógica es puesta en duda, debido a la carencia de una visión multiescalar traducida en una estrategia para abordar la aparición de problemas asociados al ataque de un sólo ámbito, considerando la temporalidad de los procesos urbanos y, consecuentemente, la falta de tácticas que permitan contrarrestar estos problemas resulta en una combinación perjudicial que no permite prevenir la proliferación de asentamientos irregulares o regulares con déficits. Este problema es visible en Sudáfrica, en una deficiente acción de corrección de las políticas del apartheid, que no se traduce en “un paisaje que refleje mejor las aspiraciones de la nación multirracial” (Findley & Ogbu 2011).
Al no considerar la cuestión de la escala desde la estrategia y la táctica, ni tampoco desde una perspectiva espacial y temporal, se puede caer fácilmente en un círculo vicioso en donde, desde la perspectiva espacial se producen mejoras en barrios específicos que posteriormente evidencian nuevas necesidades de los barrios adyacentes, Rojas (2010) lo lleva a un plano que abarca desde el diagnóstico al resultado, plantea que “No se ha superado la escala del barrio como foco de diagnóstico y de la solución de los problemas del hábitat informal”, vinculándolo con la perspectiva temporal propuesta, en donde no se considera la posibilidad de mejora en las condiciones de vida de los habitantes, que puedan traer consigo nuevas aspiraciones de vivienda o barrios, entendiendo la completitud del desarrollo del hábitat de los ciudadanos. Así, para Rojas (2010):
“(…)las acciones territorialmente localizadas en los barrios, si bien mejoran la calidad de vida de los beneficiarios, no logran resolver el problema del hábitat. Su erradicación no se consigue solo mediante el mejoramiento de los asentamientos informales (hacer más de lo mismo) sino que requiere un nuevo enfoque que diagnostique los problemas y los aborde en la escala adecuada: nacional o regional para las dimensiones económicas; de ciudad o región metropolitana para las dimensiones sociales, y de barrio o ciudad para las dimensiones espaciales. En otras palabras, para ganar escala en la solución de los asentamientos informales es necesario cambiar la escala del análisis y de la ejecución de las soluciones.”
II. El gobierno local como pieza clave.
Su cercanía con el territorio y con sus habitantes debieran posicionarlo como una agente clave en la planificación y ejecución de los planes y programas. Así el gobierno local debiera transformarse en el principal facilitador que permita, por una parte, realizar diagnósticos adecuados y estrategias acordes a los desafíos de la habitantes, y por otra, llevar a la práctica las tácticas definidas en la estrategia. En un esfuerzo general (desdel el gobierno central al local) de generar instancias de cooperación y asociatividad, que cuente con instrumentos que promuevan la integración multiescalar e intersectorial (Moris, 2009)
Referencias
-Findley, Lisa & Ogbu, Liz. (2011). South Africa: From Township to Town. Disponible en: http://places.designobserver.com/feature/south-africa-afterapartheid-from-township-to-town/31148/.
-Moris, Roberto. (2009). Las tuyas, las mías y las nuestras: Ideas para una gestión urbana integrada sustentable. En: Revista CA N° 141. Colegio de Arquitectos de Chile. Santiago, Chile.
-Rojas, Eduardo Ed. (2009). Introducción. En: Construir ciudades, Mejoramiento de barrios y calidad de vida urbana. BID. -Torres, Patricia. (2010). Introducción. En: Torres, Patricia & García, María. Las ciudades del mañana. Gestión del suelo urbano en Colombia. BID.
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1.3 ENSAYO DE ALMA TORRES
La revisión de literatura da cuenta de los importantes avances que ha tenido América Latina en cuanto a la Gestión Urbana y Planificación Territorial. Estos procesos no han estado exentos de problemas, trabas e inconvenientes. Sin embargo, se pueden sacar lecciones y convertirse en referentes para otras regiones y países si son aplicadas en cada uno de los contextos, teniendo como objeto mejorar sus prácticas, herramientas, y principalmente los impactos que puedan generarse en el territorio a partir de la gestión del suelo.
En un contexto mundial de crisis política, económica y social es importante ampliar la mirada y buscar referentes que puedan ser tomados y contextualizados para cada país como un elemento de enfrentar la crisis y que permita un desarrollo sostenido en el tiempo.
La noticia que da cuenta del hito de 7.000 millones de habitantes en el planeta no hace más que señalar que la planificación es fundamental para la contribución de un desarrollo que logre ciudades prosperas y sostenibles en el tiempo y eso tiene directa relación con los modos de inversión.
«Si se planifica correctamente y se efectúan las debidas inversiones en las personas, el mundo de 7000 millones puede tener ciudades prósperas y sostenibles; fuerzas laborales productivas; poblaciones de jóvenes que contribuyan al bienestar de las economías y sociedades, y una generación de ancianos saludables, explicó Osotimehin”. Noticia La Población llega a 7.000 millones.
En este sentido y a través de las lecturas y en mi opinión personal creo que hay dos grandes referentes que pueden tomarse en cuenta para ser transferidos a países desarrollados. Por una parte, los Mecanismos de Financiamiento Público-Privado, y por otra la Escala de intervención.
Actualmente, el debate en Europa está centrado en políticas de reducción de los beneficios sociales que se han ganado a lo largo de su historia. La discusión debe estar enfocada en la gestión de los recursos y cómo estos se invierten socialmente. En este contexto, es que América Latina puede levantarse como un referente, ya que la región siempre ha tenido recursos escasos para la gran cantidad de necesidades múltiples. Ella ha tenido que ajustarse a la escasez de recursos por lo que se han creado mecanismos de gestión interesantes, independiente del grado de éxito que ha tenido un país de otro.
Las lecturas dan cuanta que – y en mi opinión personal – que hay dos grandes referentes que pueden considerarse para ser transferidos a países desarrollados. Por una parte, los Mecanismos de Financiamiento Público-Privado, y por otra la Escala de intervención. El primero ha logrado que importantes proyectos urbanos y de planificación territorial sean, no solo costeados por el Estado de cada país, sino que también reciba importantes capitales privados que hacen sostenible los proyectos. De este modo, el Estado no es el único responsable de construir ciudades, sino que también los ciudadanos y también el capital privado. Para ello se ha tenido que demostrar que la opción de invertir en la ciudad es un beneficio social y generalizado. Ejemplos como ello son las inversiones mixtas con un interés público, el cual el Estado recupera plusvalías del suelo, regenerando un sector, aumenta el precio del suelo y así el tipo de operaciones de nivel central se hacen más viables. Existen incentivos y capacidad financiera para atraer el capital privado (por ejemplo Colombia y Chile).
“La participación del sector privado constituye otro elemento básico para el desarrollo del tema que nos ocupa. Este es el aliado principal para que la gestión del suelo y sus instrumentos prosperen en la región, y esto sólo puede suceder en la medida en que se entiendan los beneficios individuales y comunes que su aplicación conlleva. La ciudad es una creación colectiva. Una ciudad segura, ambientalmente sostenible y competitiva sólo surge de la calidad y de las oportunidades que pueda ofrecer, lo cual se logra únicamente con el aporte de todos sus miembros. La correcta utilización de los instrumentos de la gestión del suelo es una forma de alcanzar el equilibrio, objetivo al que sólo se llega si se obtiene un balance entre las cargas y los beneficios derivados de su desarrollo. El Estado genera beneficios mediante su actuación, capta parte de ellos y los reinvierte en la misma ciudad, mientras que el sector privado se beneficia de estas medidas, capta ganancias y le retribuye a la sociedad y a la ciudad. Si se cumple este ciclo, la región podrá contar con ciudades de calidad en las que todos queramos y podamos convivir”. (BID, 2010, p. 279).
Los mecanismos de financiamiento deben provenir de la transversalidad de actores y no solo del Estado. Éste no puede ser el único que sostenga el crecimiento de las ciudades cuando los beneficiarios son todos. En América Latina –el caso de Chile, Colombia, entre otros-las alternativas de gestión de proyectos son público privados y este tipo de mecanismos deben ser exportados a países desarrollos en que por lo general el Estado cumple un rol protector y de financista, casi en su totalidad, de un gran número de intervenciones urbanas.
La Escala también puede ser un referente a seguir. Un ejemplo, es el caso del Plan de Ashford, localidad beneficiada por insertarse como una ciudad competitiva y global, pero la escala local queda a un lado y se debilita su vocación de pequeña comunidad.
“La tesis de este libro es que para ampliar el alcance y la escala de las intervenciones y lograr soluciones definitivas y con mayor impacto en los problemas que genera el hábitat informal se requiere un cambio de enfoque en la forma de definir el problema y concebir y ejecutar las soluciones. Esta nueva perspectiva debe centrarse en la escala territorial en la que se manifiestan los problemas y trabajar en su solución en esa escala. Para muchos de los problemas, esta escala no es la del barrio”. (Rojas, 2009, pág. 21).
Las intervenciones en Colombia, surgen principalmente desde una escala local, representado por los municipios. Las transformaciones urbanas se hacen desde la propia identidad local y con ello es más plausible la consolidación y el éxito de estas intervenciones.
En cuanto a lecciones que podrían considerarse para países en vías de desarrollo, considero dos, tanto Políticas Urbanas como los Modelos de Gestión.
“Uno de los resultados de la difusión de estos programas es su consolidación como un instrumento reconocido de política pública urbana con altos retornos sociales y económicos”. (Rojas, 2009, pág. 161).
En este sentido, es que los Instrumentos de Planificación Territorial (IPT) deben tener la capacidad de capitalizar las necesidades y tendencias que desarrolla el territorio. En consecuencia, como base de la intervención y gestión urbana es contar con políticas que tengan coherencia con ello. En este sentido, América Latina ha vivido su propia lucha. Chile, por ejemplo contaba con una política de Desarrollo Urbano pero que en los años 2000 fue derogada por su poca capacidad de acción, sin embargo, se han realizado planes, programas, etc que van en esa dirección. Por otra parte Colombia, tiene una política consolidada –independiente que se aplique o no-. Ambos casos, dan cuenta que intentos hay y éstos deben ser mejorados en cada uno de los países y exportados en su contexto hacia países en vías de desarrollo que están en la búsqueda de desarrollar su territorio. La vía debe ser a través de políticas urbanas claras, definidas y coherentes con las expectativas de ciudades que se quiere ser.
Otra enseñanza para este tipo de países son los Modelos de Gestión. Éstos han tenido la capacidad de innovar y generar condiciones particulares en su contexto para el desarrollo de la Gestión. Cada país ha intentado traducir su normativa y aplicarla para el beneficio de los territorios. Es una necesidad contar con modelos de gestión que conjuguen una voluntad política, un análisis económico ex ante y post, marco normativo e indicativo, inversión público-privada, que permita rentabilizar y darle viabilidad a estos procesos y llevarlos a cabo como modelos particulares en cada intervención.
“En este sentido, lo que Colombia ha tratado de generar en la última década es un proceso que integra dos aspectos necesarios para el desarrollo territorial: la planificación para el ordenamiento y la gestión del mismo, tanto para los agentes públicos como para los agentes privados, reconociendo que el éxito del ordenamiento —con el cumplimiento de sus metas ambientales, sociales y económicas— se encuentra en aquellos aspectos asociados al recurso “suelo” y a su concurrencia con lo planificado. Tal gestión del suelo posee dos niveles de aplicación: por una parte, la generación de políticas generales sobre el suelo en consonancia con el ordenamiento territorial y, por otra, la aplicación práctica de instrumentos de gestión que resuelvan cada una de las problemáticas asociadas a este proceso”. (BID, 2010, p. 11).
Finalmente, cabe destacar que “No se gobierna sin conocimiento, No se perdura sin previsión, No se avanza sin convicción” (Moris, 2011), como principios de la planificación, ya que revaloriza el diagnóstico de los territorios y reivindica la planificación, con lo cual valoriza el rol fundamental de la acción de planificar para construir ciudades desarrolladas en que la población mundial habite ciudades sostenibles, prósperas y equitativas.