Revista Planeo Nº8, Crecimiento Urbano, Diciembre 2012
Fuente: www.plataformaarquitectura.cl
Marco institucional, instrumentos y mecanismos para la recuperación[1]
[Por Gerson Mac Lean R.]
RESUMEN:
En el marco de la reconstrucción post 27F como manera de crecimiento de la ciudad y desarrollo urbano, el autor presenta aspectos de la investigación en la que colabora centrándose principalmente primero en cuál ha sido el marco institucional de la reconstrucción y, luego, en los instrumentos y mecanismos de respuesta utilizados para iniciar este proceso. Todo lo anterior lo conduce a sacar conclusiones sobre cómo realizar procesos de desarrollo urbano y recuperación sobre todo en circunstancias sin catástrofe, o sea en los habituales “tiempos de paz”.
[1] El artículo corresponde a una síntesis del capítulo “Análisis del proceso de reconstrucción desde la óptica del desarrollo territorial y la implementación de políticas públicas dirigidas al territorio” del proyecto de investigación “Reconstrucción de asentamientos humanos producto de catástrofes naturales. Una aproximación al rol de la gestión territorial y la política comunicacional a escala local, en el marco de la sociedad del riesgo. El caso del plan de reconstrucción de los municipios de Talca y Constitución en la VII región del Maule”, financiado por el Fondo de Financiamiento a la Investigación de la Vicerrectoría Académica de la Universidad Central de Chile, 2011 – 2012, realizado por el autor junto a Marco Valencia, Carlos Durán, Axel Torres y Juan Carlos Troncoso.
INTRODUCCIÓN
Más allá de los permanentes reportes, análisis y evaluaciones que se vienen realizando sobre la manera de actuar del Estado chileno frente a la emergencia post catástrofe del llamado “27F”, y por sobretodo, frente al diseño y ejecución de un supuesto Plan de Reconstrucción, la reflexión que desde hace algún tiempo comienza a tomar fuerza en diversos ámbitos de estudio y opinión está referida, más bien, a cómo se debiese capitalizar la experiencia llevada a cabo durante los casi tres años desde que aconteció la catástrofe, relevando y sistematizando las buenas prácticas, ajustando o modificando nuestra institucionalidad y nuestras leyes, o transformando el desastre en una oportunidad de cambio y desarrollo que permita no sólo devolver las condiciones de normalidad a los territorios afectados, sino que además detonar nuevos procesos de desarrollo territorial. En dicho sentido, frente a una catástrofe de proporciones considerables, que expone cifras emblemáticas con las que se dimensiona el largo alcance temporal y financiero que significaría un proceso de reconstrucción, cabe considerar y centrar el análisis en un aspecto relevante: que, ante todo, el proceso de reconstrucción se constituye a partir del diseño, la gestión y la ejecución de un gran plan de desarrollo territorial que busca revertir, entre otras tendencias, procesos preexistentes de obsolescencia, deterioro, abandono o estancamiento urbano. Se trata, también, de la gestión y ejecución de políticas de urbanización y mejoramiento urbano, entre las que, ciertamente, la Política Habitacional es la que ha cobrado mayor relevancia dadas las cifras sobre viviendas destruidas, inhabitables o dañadas (370.000 en total)[2].
Fuente: PRES Constitución.
Al respecto, más allá de las cifras sobre metas, logros, avances o gasto público ejecutado hasta la fecha en el marco de la actual reconstrucción, cabe preguntarse qué tan preparado se encuentra el Estado chileno para enfrentar no sólo eventuales nuevos procesos de reconstrucción post catástrofe, sino que además procesos de desarrollo territorial complejos que progresivamente deberán incorporar a la ciudadanía en la toma de decisiones. Por el momento, se ha actuado desde los principios que rigen el rol subsidiario del Estado, a través de lo que existe en nuestra institucionalidad. Los cambios o ajustes que se han realizado han dado cuenta, más bien, de la necesidad inmediata y puntual de flexibilizar algunas variables que afectan al proceso de manera de dinamizarlo.
MARCO INSTITUCIONAL DE LA RECONSTRUCCIÓN EN CHILE
Posterior a la catástrofe del 27F y a la consecuente activación de todos los mecanismos existentes para enfrentar la emergencia y la normalización inmediata de las zonas afectadas, se inicia un proceso de reconstrucción que reconoce a la vivienda como principal foco de inversión. El proceso se conforma y se planifica a partir de la base institucional ya existente en el país, a través de la cual se llevan a cabo los procesos regulares de urbanización y mejoramiento urbano. En este sentido, se ha relevado, por parte de diversos actores, el valor de contar en Chile con un diseño político institucional que define roles, funciones y objetivos claros para cada actor público: un diseño que establece la organización de sus instituciones, los mecanismos e instrumentos posibles de utilizar y el marco jurídico con el que se implementa y ejecuta la inversión sectorial. Finalmente, dicha organización institucional es la que ha permitido identificar, de manera expedita, las iniciativas de inversión necesarias para llevar a cabo la reconstrucción de ciudades, pueblos y localidades, facilitando, de esta manera, la identificación de sus fuentes de financiamiento.
Con el objetivo de realizar las iniciativas de inversión de cada ministerio de manera coordinada e integral, el Presidente Sebastián Piñera conformó el llamado “Comité de Infraestructura y Reconstrucción”, liderado porla Subsecretaría de Desarrollo Regional (SUBDERE, dependiente del Ministerio del Interior y Seguridad Pública) y compuesto por los ministerios que ejecutan, administran o facilitan la inversión territorial, los ministerios encargados de ejecutar los equipamientos de Salud, Educación, Cultura y Patrimonio, y los encargados de dinamizar la economía, el empleo y la inversión regional. Concebido como instancia de coordinación intersectorial, toma como base la organización de la anterior Comisión de Ciudad y Territorio (COMICYT, liderada en su momento por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo).
Por su parte, y a nivel de organización institucional regional, se crean los “Comités Ejecutivos de Reconstrucción”, símil del anterior pero con un quehacer operativo que busca coordinar la inversión sectorial de cada ministerio a través de sus secretarías y servicios regionales, además de generar el vínculo entre los ministerios y los Gobiernos locales. En este marco, y más allá de la operatividad y el quehacer de cada uno de estos comités, cobra relevancia y se retoma la figura y el rol, pocas veces asumidos, del Intendente y del Gobierno Regional como actores que lideran procesos de desarrollo territorial complejos, en los que se integran tanto la inversión pública como la privada, y en los que se deben concertar diversos actores públicos, privados y ciudadanos.
Al respecto, cabe relevar que el proceso de reconstrucción ha permitido, al mismo tiempo, la generación y la articulación de instancias de coordinación técnica y multisectorial necesarias para gestionar, coordinar y monitorear no sólo procesos de reconstrucción en sí, sino que además intervenciones territoriales de escala regional, intercomunal, comunal y barrial, incluidos los llamados “proyectos urbanos”. Se delinea así un potencial modelo de organización institucional para enfrentar procesos o planes de desarrollo territorial complejos. Apuntando hacia dicho objetivo, y como una manera de fortalecer y consolidar los roles y las funciones que ya se le han asignado a Intendentes y Gobiernos Regionales, se encuentra en trámite parlamentario un Proyecto de Ley que busca profundizar la “Descentralización Administrativa en el Gobierno Regional” (Gobierno de Chile, 2011)[3], otorgándole mayores atribuciones a éstos en materia de inversión territorial y definiendo instrumentos que garanticen su ejecución integrada.
Por su parte, y respondiendo a las necesidades urgentes de las comunidades afectadas, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) adquiere un rol preponderante que traduce en la creación del llamado “Comité de Reconstrucción MINVU”, cuya función principal ha sido articular la inversión en vivienda, vialidad urbana y espacios públicos, además de conducir las modificaciones y/o ajustes normativos necesarios de incorporar a los Instrumentos de Planificación Territorial; esto último a propósito de la identificación de nuevas zonas de riesgo para asentamientos humanos. En el marco de la gestión integral de la inversión urbana, el MINVU se ha encargado además de gestionar y monitorear la elaboración de los planes maestros de reconstrucción para ciudades y pueblos emplazados en las “Zonas Afectadas por Catástrofe”.
Con respecto a los gobiernos locales, si bien tanto la Ley como la organización institucional y el diseño de vínculo entre actores los posiciona como responsables directos del proceso – además del esfuerzo de constituirlos como “puente” entre el Gobierno Central, el Gobierno Regional y la ciudadanía – en la práctica éstos han manifestado debilidades en las estructuras y en los soportes técnicos necesarios para liderar y conducir procesos complejos de intervención urbana. En respuesta a esto, algunos planes de reconstrucción incorporaron, incluso más allá de la identificación de iniciativas de inversión, propuestas de conformación de entidades municipales autónomas, como “Corporaciones de Desarrollo” o “Agencias de Reconstrucción”, que se hiciesen cargo del proceso a nivel comunal y se coordinasen con las respectivas instancias a nivel regional.
Por lo tanto, la organización institucional predefinida con la que se enfrenta el proceso de reconstrucción ha operado desde sus funciones preestablecidas, definiendo sus objetivos y modos de operar a partir de la definición previa de misión – visión de cada institución pública. En este marco, el proceso que gatilla la necesidad de reconstruir ciudades y pueblos a partir de la reconstrucción de sus viviendas, equipamientos e infraestructura urbana determinó utilizar e implementar una serie de instrumentos y mecanismos que permitiesen viabilizar iniciativas de inversión, reconocibles e identificadas presupuestariamente por cada actor institucional.
INSTRUMENTOS Y MECANISMOS DE RESPUESTA UTILIZADOS PARA INICIAR EL PROCESO DE RECONSTRUCCIÓN URBANA
Para llevar a cabo un proceso de reconstrucción urbana de las zonas afectadas, la sólida institucionalidad señalada ha debido operar y dar curso a la inversión sectorial a partir de un marco jurídico – predefinido, creado o ajustado – que ha hecho posible viabilizar la gestión y la focalización de los recursos, a partir de líneas de inversión sectorial definidas por marcos presupuestarios identificables. De esta manera, la definición de “Zonas Afectadas por Catástrofe” se conforma como primera acción operativa de reconstrucción, otorgándole un marco jurídico al territorio en el que se focaliza la inversión y definiendo al Intendente como “autoridad responsable de la coordinación y ejecución de los programas de recuperación que el Supremo Gobierno ha determinado para las Regiones afectadas”[4]. Por otra parte, se han modificado leyes y artículos con el objetivo de acelerar los procesos de ajuste normativo (de manera de reconocer el riesgo en los Instrumentos de Planificación Territorial) y el otorgamiento de permisos de demolición o edificación para aquellos casos en los que se ha hecho necesaria una solución expedita.
Por su parte, reconociendo la situación de emergencia y necesidad prioritaria, la Política Habitacionaldel MINVU ha permitido dar respuesta a las familias damnificadas a partir de una serie de programas y subsidios regulares existentes, ajustados o creados; todo en el marco del llamado “Sistema de Atención Habitacional para Situaciones de Emergencia”, el que ha permitido movilizar de manera flexible y expedita los recursos presupuestarios y las líneas de atención habitacional en situaciones de emergencia y en territorios declarados como zonas afectadas por catástrofe[5].
En este marco, asumiendo que los problemas, el déficit y las demandas generados por la catástrofe son de una amplia diversidad territorial y cultural, se crearon nuevos tipos de subsidios y mecanismos de mejoramiento habitacional, uno enfocado en la reconstrucción de la vivienda en el mismo predio en el que estaba edificada la vivienda destruida y otro enfocado en la reconstrucción residencial del predio a partir de la inserción armónica del volumen edificado en su contexto urbano. El primero, denominado Subsidio en Sitio Residente, busca reducir o maximizar los costos de la nueva vivienda (dado que no se costea el valor del suelo) y permitir mantener su lugar histórico de residencia a las familias damnificadas; el segundo, denominado Subsidio de Densificación, busca reconstruir no sólo viviendas sino que además el paisaje urbano de los centros históricos de ciudades y pueblos afectados por la destrucción masiva de sus manzanas. En este último caso, la experiencia, sumada a todas aquellas iniciativas de mejoramiento urbano (sobretodo las referidas al espacio público), se debiesen constituir en referentes y bases para diseñar e implementar nuevas políticas de regeneración urbana que vayan más allá del Subsidio de Renovación Urbana, la protección restrictiva de áreas definidas normativamente o el incentivo a la restauración patrimonial.
Fuente: PRE de Talca / Consultora Polis
En el caso particular de las ciudades y pueblos costeros, se ha complementado la ejecución del proceso de reconstrucción con la incorporación de medidas de mitigación de impactos causados por eventuales nuevos tsunamis. De esta manera, con el objetivo de actualizar los Instrumentos de Planificación Territorial vigentes en función del riesgo, se han definido, por una parte, áreas de riesgo (derivadas de los Estudios de Riesgo) zonificadas o diferenciadas según el nivel de impacto de las eventuales olas y, por otra parte, y de manera complementaria, se han incorporado nuevas tipologías de vivienda (las llamadas viviendas “tsunami resilientes”) con las que se busca habilitar áreas residenciales en zonas inundables de bajo impacto y en las que se permita activar mecanismos de alerta temprana.
En dicho contexto de respuesta a la emergencia inmediata, de activación de mecanismos necesarios para la reconstrucción urbana y por sobretodo, de respuesta masiva a las necesidades individuales de cada familia afectada, emerge la elaboración de los denominados “Planes Maestros de Reconstrucción” como metodología para la definición y la gestión integral de iniciativas de inversión pública y privada. El instrumento, si bien no es vinculante y no forma parte de nuestros Instrumentos de Planificación Territorial, en opinión de diversos actores, se ha constituido en una “hoja de ruta” o “carta de navegación” para el proceso de reconstrucción de cada ciudad y pueblo afectado, lo que, ciertamente, determinará la factibilidad de utilizarlos para futuros procesos de intervención urbana en otras ciudades del país. Entre las ventajas que conlleva la utilización de este tipo de instrumento están:
– Generar una cartera de proyectos, priorizada y validada;
– Facilitar la discusión y el debate entre actores técnicos y ciudadanos;
– Transformarse en un instrumento de comunicación estratégica que facilita la búsqueda de acuerdos;
– Favorecer la ejecución coordinada y armónica de las diversas iniciativas de inversión.
Razones por las cuales los planes maestros se fueron constituyendo, además, en una guía para la difusión, la sensibilización, la discusión y la toma de decisiones compartidas respecto a iniciativas y proyectos de inversión (MINVU, 2012); han permitido, además, otorgarle un marco – o contexto – al debate en torno a la ciudad que sus habitantes quieren ver reconstruida, gatillando, de esta manera, incipientes manifestaciones de participación ciudadana e instancias pedagógicas sobre hábitat e identidad urbana.
(Fuente: MINVU)
CONCLUSIONES PRELIMINARES
Más allá de la catástrofe, las iniciativas llevadas a cabo para abordar la reconstrucción urbana de ciudades y pueblos de las zonas afectadas se han conformado como una oportunidad para focalizar la inversión pública en territorios que vivían procesos de deterioro y obsolescencia, pérdida de población y de capital social, o que se encontraban en estado de paralización de sus actividades económicas. En esta línea, la reconstrucción se ha transformado, a la vez, en un proceso de rehabilitación de centros urbanos deteriorados, de regeneración de centros históricos fundacionales o en la estrategia de desarrollo para centros urbanos estancados.
Sin embargo, el marco institucional chileno se limita, principalmente, a la urbanización residencial del suelo, relevándose por ejemplo el carácter subsidiario y “viviendista” del Ministerio de Vivienda y Urbanismo y la permanente medición de indicadores de avance del proceso en función del otorgamiento de subsidios habitacionales y de la ejecución presupuestaria en vivienda. En ese sentido, el valor de la integralidad de las iniciativas de inversión y la coordinación concertada de los diversos actores gestores y ejecutores carece de un marco formal o jurídico que lo defina desde sus bases y principios. Los diversos tipos y metodologías de elaboración de los planes maestros así lo manifiestan como también la aplicación de diversas metodologías de inclusión de las comunidades en la toma de decisiones (la denominada “participación ciudadana”).
Por otra parte, respecto al rol que juegan los municipios dentro del proceso, más allá de las legítimas intenciones de empoderarlos en el proceso de incorporar sobretodo la opinión de sus actores técnicos y la de las comunidades con las que interactúan (muchas veces concentradas en grupos cautivos de dirigentes vecinales), el proceso de reconstrucción urbana de muchas ciudades y pueblos ha dejado en evidencia el débil soporte institucional y técnico con el que cuentan los municipios, sobretodo los de mayor carácter rural.
Con respeto a la utilización de planes maestros para la reconstrucción, si bien se transforman en verdaderas “hojas de ruta” que definen, priorizan y coordinan iniciativas de inversión, su concepción como instrumentos de planificación urbana resulta limitada y artificial si no se hace vinculante a través de acuerdos formales y legales como convenios entre actores o contratos urbanos[6].
Por otra parte, a la utilidad que brinda el plan maestro como instrumento de gestión y comunicación de un proyecto urbano, en algunos casos, se ha transformado también en un medio de instalación de mensajes para “positivar” el territorio y brindarle oportunidades de desarrollo y cambio, transformando incluso los procesos y las obras en una plataforma de “venta” del significado simbólico de la ciudad como atributo de competencia urbana. Más allá aún, en los casos en los que su elaboración estuvo asociada al patrocinio del grupo económico que financió su elaboración (como la empresa de celulosa Arauco en Constitución), dicha transmisión e instalación de mensaje consideró estrategias de marketing utilizadas comúnmente por la empresa privada para instalar marcas comerciales entre los clientes o para valorizar y positivar su imagen corporativa frente a la de su competencia.
Es aquí donde el rol asumido y el sello que le brinda el Estado a los procesos de reconstrucción cobran relevancia, desde el momento en que éste debe cautelar el interés público, la inclusión igualitaria de todos los actores ciudadanos y, finalmente, que dichos procesos no deriven en desarrollos territoriales dispares determinados por la competencia exacerbada entre los diferentes centros urbanos de una misma unidad geográfica; es decir, en dicho aspecto, cobra relevancia, una vez más, la mirada integral de la reconstrucción desde el territorio local y entre las diversas unidades que conforman el sistema urbano de una comuna, provincia o región.
[2] Gobierno de Chile, 2010.
[3] Para mayor información ver www.gob.cl.
[4] Decreto 150, del 02 de marzo de 2010. Ministerio del Interior, Subsecretaría del Interior.
[5] Decreto Supremo N°332 (V. y U.), de 2000.
[6] Ver el caso de los llamados “Contratos de Barrio”, incorporados por el Programa de Recuperación de Barrios del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, con los que dicho Ministerio, en conjunto con el respectivo municipio y la comunidad organizada firman un acuerdo formal de compromisos a llevar a cabo en un plazo estimado, a través de recursos financieros definidos. Para mayor información ver www.minvu.cl.