Más allá de la focalización sobre las personas: políticas de apoyo a lugares. Reflexiones a partir de los subsidios a la localización e integración social.

[por Pía Mora]

Desde hace algunos años es posible presenciar un cambio de paradigma en el Ministerio de Vivienda, el cual debería ir adquiriendo mayor peso de concretarse la Política Nacional de Desarrollo Urbano: el paso desde un esquema de reducción del déficit cuantitativo de vivienda a uno que pone el acento en su entorno, es decir, por fin se abre la posibilidad de tener una reflexión y adoptar decisiones de política habitacional vinculándola a consideraciones urbanas.

Mientras las políticas centradas en la vivienda tienen como fin principal el  garantizar el acceso de hogares de bajos ingresos a una solución habitacional de calidad, bajo esquemas de formalidad (pre-condición para el debate sobre el entorno), las de integración se proponen explícitamente permitirle a hogares vulnerables acceder a o mantenerse en proyectos o barrios que presentan:

–          un estándar mínimo de equipamiento e infraestructura urbana (integración funcional)

–          un nivel mínimo de mixtura social (integración social)

Tanto las primeras como las segundas pueden aplicarse bajo distintos criterios de focalización, a saber: apoyo a personas o apoyo a lugares. Asimismo, estas políticas pueden actuar tanto sobre el stock existente de vivienda social (como el Programa Quiero Mi Barrio), como también incidir sobre la configuración urbana de los nuevos desarrollos urbanos (como la exigencia de cuotas de vivienda social a los nuevos desarrollos en extensión).

Aunque las políticas de integración funcional tienen el potencial de facilitar la integración social en un segundo momento (por ejemplo, si invierto en dotar de áreas verdes y servicios a un área aumento las probabilidades de que ésta se gentrifique en el mediano o largo plazo), son las políticas de integración social la forma privilegiada y más inmediata de promoción de la reducción de la segregación residencial[1].

El MINVU ha generado diversos instrumentos asociados a cada una de estas dos dimensiones de la integración. Entre ellos, para atacar la dimensión funcional se creó el subsidio a la localización (SL), consistente en hasta 200 UF para hogares vulnerables, las que debían ser destinadas a  pagar por suelos que cumplieran condiciones mínimas de accesibilidad y servicios (como centros educacionales y de salud).  Apuntando a la otra dimensión del fenómeno se estableció el subsidio de integración (SI): un aporte de 100 UF para grupos medios que acepten convivir en un mismo proyecto residencial con familias de menor condición social. ProUrbana evaluó ambos instrumentos con apoyo del Lincoln Institute of Land Policy (LILP), obteniendo lo siguiente[2]:

Respecto al SL:

• Los requisitos para el otorgamiento del subsidio eran tan básicos, que desde un inicio prácticamente cualquier localización urbana los cumplía (es decir, no discriminaba entre buenas o malas localizaciones).
• Con el tiempo, el uso del subsidio se fue generalizando (es decir, la gran mayoría de los postulantes usó el subsidio), con independencia de la calidad de la localización del proyecto habitacional al que optaran.
• Los que usaron el subsidio en general no quedaron mejor localizados que los que no lo usaron.
• Como efecto no esperado, los precios del suelo tendieron a elevarse artificialmente.

Respecto al SI, en base al estudio de dos conjuntos (San Alberto de Casas Viejas en Puente Alto y Juvencio Valle en San Bernardo)[3], se estableció que:

• A nivel de oferta, la integración social no implica renunciar al negocio inmobiliario: Ambos proyectos obtuvieron utilidades ‘de mercado’; es más, en el caso de San Alberto se aumentó la velocidad de venta y disminuyeron los costos de marketing comparando con un  proyecto tradicional no integrado gracias a innovaciones introducidas, por ejemplo, a nivel de la organización de la demanda en base a redes familiares y laborales.
• A nivel de demanda, la integración social parece posible: Si bien se detectaron problemas de convivencia entre vecinos, estos no fueron superiores a los de un conjunto residencial no integrado. Asimismo, la mayor proporción de los vecinos que allí residen consideran que estos conflictos no son graves.
• No obstante los auspiciosos resultados anteriores, el subsidio por sí solo no logrará resolver el problema fundamental enfrentado por la vivienda social, que es lograr penetrar a buenas localizaciones dentro de la ciudad. Para ello se requiere, por ejemplo, gestión de suelo por parte del Estado.

Pese a los escasos efectos del subsidio a la localización, y a la necesidad de complementar el subsidio a la integración con otros instrumentos, ambos presentan un rasgo innovador a nivel de enfoque, que es el incorporar –aunque aún no del todo desarrollada- la noción de apoyo a lugares. Los dos subsidios, si bien son otorgados a sujetos (la demanda), establecen condiciones espaciales a nivel de proyecto o a nivel urbano (es decir de la oferta) que deben seguirse para poder aplicar un beneficio estatal. Asimismo, en el caso del SI, estas exigencias tienen consecuencias sobre el espacio que se configura tras la aplicación del instrumento, es decir, tienen consecuencias urbanas que son intencionadas desde la política (en este caso, producir espacios más mixtos).

La opción más radical o avanzada de apoyo a lugares implica priorizar directamente a los territorios a intervenir considerando tanto variables sociales como otras de carácter urbano, aún a riesgo de ‘desfocalizar’ (es decir, de beneficiar a algunos hogares que no son del todo vulnerables). Ello porque la focalización social sobre los hogares la que ha tenido como correlato espacial la formación de áreas perfectamente homogéneas en términos de pobreza. Si bien el MINVU ha avanzado en este punto estableciendo áreas vulnerables y zonas prioritarias donde implementar su política de barrios, queda espacio para mejorar el diálogo entre los instrumentos de la política habitacional y aquellos de carácter urbano, los que aún parecen avanzar por carriles paralelos. Para graficar este punto utilizando el caso de los subsidios habitacionales estudiados, una alternativa es definir ciudades y polígonos dentro de ellas donde tenga más sentido aplicar este tipo de beneficios, considerando criterios relevantes tales como los niveles de segregación presentes, los precios del suelo, o la dotación de infraestructura y equipamiento, entre otros.

Para finalizar, cabe destacar que instrumentos como el SL y el SI (que apuntan fundamentalmente a los nuevos desarrollos) deben ser complementados con otros dirigidos a la recuperación del stock existente, como por ejemplo, programas integrales e intersectoriales para rehabilitación de guetos. Aquí, se requiere la incorporación de criterios de focalización territorial, así como inversión estatal e incentivos que vayan más allá de los meros subsidios a la demanda.