Revista Planeo Nº 7 Políticas e Instrumentos, Septiembre – Octubre 2012.
[Por Magdalena Vicuña, Arquitecto, Docente de Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales]
La nueva Política Nacional de Desarrollo Urbano plantea múltiples desafíos para la futura planificación y producción de ciudades sustentables y equitativas. Uno de ellos es el empoderamiento efectivo de los municipios y los ciudadanos en la planificación de su territorio, especialmente aquellos que cuentan con menores recursos y que presentan mayores niveles de inversión en vivienda social. Sabemos que, según la legislación urbana chilena, todo centro poblado de más de 7.000 habitantes debe contar con un Plan Regulador Comunal, el cual, en teoría, debiera reflejar la visión que los ciudadanos tienen de su territorio. Sin embargo, tanto la Ley como la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones cuentan con una serie de “normas de excepción”, mecanismos que permiten prescindir de las normas del Plan Regulador, cuando se trata de la implementación de grandes proyectos de densificación o de conjuntos de vivienda económica y social.
En el primer caso, son conocidas las consecuencias de la norma de Conjunto Armónico, por ejemplo, cuyas consecuencias han sido ampliamente debatidas. Por su parte, las normas de excepción para la construcción de vivienda social son menos conocidas, no obstante han tenido un impacto incluso mayor en el desarrollo urbano, especialmente en el Gran Santiago. Estas normas que se imponen sobre las herramientas de planificación local son reflejo de un modelo de planificación que sigue siendo excesivamente centralista y jerárquico.
Por ejemplo, la Ley General, en su Artículo 55º, determina la prohibición de la localización de viviendas fuera del límite urbano. Sin embargo, plantea una excepción: las viviendas de un valor de hasta 1.000 UF que cuenten con los requisitos para obtener el subsidio habitacional. Dado que estos conjuntos de vivienda se localizan en territorio no planificado, es la Ordenanza General la que establece unas condiciones mínimas de urbanización. La implementación de esta norma plantea una grave contradicción, ya que también señala que corresponde a la autoridad regional de vivienda cautelar que las subdivisiones y construcciones en suelo rural no originen nuevos núcleos urbanos al margen de la planificación urbano-regional. Ejemplo de ello es la zona de Alerce en Puerto Montt, una de las grandes agrupaciones de vivienda social en la zona sur del país, la cual fue posible de desarrollar bajo el amparo de esta norma y que, una vez desarrollada, se incorporó al Plan Regulador de la ciudad.
La Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones también cuenta con normas que debilitan la capacidad de los Municipios para planificar su territorio. Por ejemplo, en el reglamento de viviendas económicas se plantea que cuando se trata de conjuntos de hasta 4 pisos de altura, no es necesario ceñirse a las normas de constructibilidad y ocupación de suelo establecidas en los planes reguladores y la densidad puede aumentar en 25%.
Lo mismo ocurre a nivel de la planificación intercomunal. En el caso del Gran Santiago, el PRMS permite el aumento de las densidades en las zonas rurales, ya sea a partir de los mecanismos de desarrollo condicionado, como a través de la aplicación del Artículo 8.3.2, el cual plantea que es posible emplazar conjuntos de viviendas sociales en suelo rural, siempre que lo solicite el Municipio y sean viviendas para campesinos en terrenos de hasta 100 m2.
Una vez construidas, estas nuevas áreas residenciales se incorporan al límite urbano. Así, estas excepciones son las que han permitido que en el “hinterland” de ciudades como Santiago o Puerto Montt se localicen grandes conjuntos monofuncionales de vivienda social, muchas veces asociados a localidades rurales, los cuales dependen directamente de la ciudad central para acceder tanto a fuentes laborales como a equipamientos de todo orden. Así, estas normas jerárquicas refuerzan la segregación espacial y la discontinuidad entre la ciudad existente y los nuevos conjuntos de vivienda social. Un agravante es la aplicación del Artículo 59º de la Ley General, el cual determina la caducidad de la vialidad estructurante y áreas verdes propuestos por los Municipios en sus planes reguladores, si es que ésta no se ha implementado en los plazos establecidos por la Ley.
Es urgente replantear una coordinación entre las herramientas del “urbanismo reglamentario” y las del “urbanismo operacional”, especialmente a nivel local, de manera que los municipios tengan capacidad para proyectar el crecimiento y desarrollo de su territorio, de una manera armónica y mediante una comunidad empoderada y comprometida.
En este sentido, la nueva Política de Desarrollo Urbano debiera acelerar la modificación a la Ley General, en trámite desde el 2007. Esta modificación propone herramientas que otorgarán a municipios y comunidades un rol más activo y en diálogo con el sector privado y el gobierno central. Algunos de los lineamientos más relevantes que establece la modificación son la participación ciudadana en la formulación de planes; mecanismos de diseño urbano y actualización oportuna de los planes reguladores; incorporación de condicionamientos al desarrollo urbano en planes reguladores; mecanismos de compensación y distribución equitativa de derechos de construcción y planes de recuperación de barrios y sectores. Se requiere un cambio de paradigma en la planificación urbana, el cual recoja los modos de vida y aspiraciones de los habitantes del territorio: un paradigma bottom-up, desde el usuario de la ciudad, a la política pública.