Revista PLANEO N°66 | Hablemos de Planificación Urbana Vol. 1: el arte y sentido de planificar | Julio 2026
[Por: Andrea Bianca Chong. Urbanista. Magíster en Desarrollo Urbano y candidata a Doctora en Arquitectura y Estudios Urbanos, Pontificia Universidad Católica de Chile]
Imagen 1: Áreas metropolitanas constituidas en Chile (2023-2026)
Fuente: Elaboración propia con base en SUBDERE (s. f.)
La creación y el reconocimiento oficial de siete áreas metropolitanas (Figura 1) constituyen uno de los avances más relevantes de la política urbana reciente en Chile en el marco del proceso de descentralización. Sin embargo, este cambio institucional no surge desde cero: Chile incorpora la dimensión metropolitana a la planificación territorial desde la década de 1960, mediante instrumentos intercomunales como el PRIS (1960), el PRIC (1963) y el PRIV (1965). Mientras la planificación metropolitana cuenta con una trayectoria de más de seis décadas, la gobernanza metropolitana apenas comienza a consolidarse como parte del diseño institucional del Estado.
Hoy la discusión ya no debería centrarse en si las metrópolis deben planificarse, sino en si el Estado cuenta con las capacidades políticas, administrativas y fiscales necesarias para gobernarlas. La elección democrática de los gobernadores regionales, la implementación de la Ley N.º 21.074 y su posterior desarrollo institucional —a través del Decreto Supremo N.º 98 de 2020 y de la constitución progresiva de áreas metropolitanas— materializan un cambio relevante, mediante el cual la escala metropolitana trasciende los instrumentos de planificación para incorporarse también al diseño institucional del Estado como un espacio de coordinación y gobernanza territorial. Aquí reside la principal paradoja del proceso reciente de institucionalización metropolitana: Chile reconoció institucionalmente las metrópolis antes de adaptar la acción pública a la escala en la que estas ya operaban.
Esa paradoja no es solo institucional: se expresa en la experiencia cotidiana de quienes producen y reproducen la vida urbana a través de desplazamientos, actividades y relaciones que trascienden ampliamente los límites comunales. Millones de personas trabajan en un municipio, estudian en otro, utilizan infraestructura localizada en un tercero y dependen de decisiones adoptadas por múltiples instituciones que rara vez actúan de manera coordinada. Quien vive en Puente Alto, trabaja en Santiago Centro y deja diariamente a sus hijos en La Florida —o quien reside en Quilpué y trabaja en Viña del Mar, o en San Pedro de la Paz y se desplaza hacia Concepción— experimenta una ciudad articulada a una escala que desborda las divisiones administrativas.
Siguiendo a Santos (1996), el espacio no es un mero soporte físico, sino un sistema de relaciones. Por ello, las decisiones adoptadas en una comuna producen efectos sobre las demás, haciendo de la coordinación entre distintos niveles de gobierno y múltiples instituciones una condición necesaria para enfrentar problemas cuya escala supera las capacidades de una única autoridad. La movilidad cotidiana, los mercados laborales, el acceso a la vivienda, la infraestructura, los servicios públicos e incluso los desafíos ambientales responden a esa misma lógica de interdependencia territorial.
Precisamente porque funcionan como sistemas integrados, los principales desafíos metropolitanos ponen en tensión las escalas tradicionales de intervención pública. Cuando el Estado continúa actuando sobre estructuras fragmentadas, las políticas públicas también terminan fragmentándose. Por ejemplo, las decisiones sobre transporte pueden no dialogar con la planificación del crecimiento urbano; la localización de nuevos proyectos habitacionales puede no ir acompañada de infraestructura o servicios suficientes. La localización periférica de la vivienda social durante las décadas de 1990 y 2000 ilustra con claridad esta fragmentación, al profundizar la separación entre los lugares de residencia y los principales centros de empleo, servicios y equipamientos. Del mismo modo, las estrategias para enfrentar riesgos ambientales pueden perder efectividad si se diseñan de manera aislada. Por eso, la gobernanza metropolitana no constituye un debate exclusivamente administrativo. Condiciona la forma en que el Estado produce, organiza y transforma el espacio metropolitano.
Sin embargo, la organización institucional del Estado continúa estructurándose sobre competencias sectoriales y jurisdicciones administrativas que no coinciden con el funcionamiento efectivo de los territorios metropolitanos. Cuando los problemas desbordan los límites locales, las decisiones dependen de múltiples instituciones cuya articulación sigue siendo limitada. El problema, por tanto, no radica únicamente en la coordinación entre instituciones, sino en la persistencia de una arquitectura institucional que distribuye competencias, recursos y poder de decisión entre múltiples organismos, sin una instancia con capacidad efectiva para conducir el territorio metropolitano.
La experiencia chilena muestra que el problema metropolitano no radica en la ausencia de planificación. La planificación intercomunal forma parte de la trayectoria institucional del país desde hace más de seis décadas. Lo que ha persistido es el desfase entre la escala metropolitana sobre la cual se ha planificado el territorio y aquella desde la cual el Estado continúa organizando su intervención. Cerrar este desfase no implica necesariamente crear nuevas estructuras institucionales. Implica que el Estado deje de intervenir las metrópolis como si fueran una suma de comunas y comience a gobernarlas como los sistemas territoriales integrados que ya son.
Durante décadas, el debate urbano en Chile estuvo centrado en cómo planificar mejor el crecimiento de nuestras ciudades. Hoy, la discusión ya no gira únicamente en torno a la planificación, sino a la capacidad del Estado para actuar a la misma escala en que operan los procesos metropolitanos. La constitución formal de las primeras áreas metropolitanas marca el inicio de una nueva etapa, pero por sí sola no resuelve el principal desafío del país. Ese desafío consiste en cerrar el desfase entre la escala metropolitana en que hoy funcionan nuestras ciudades y aquella desde la cual el Estado continúa organizando buena parte de su acción pública. Mientras esa brecha persista, seguiremos planificando territorios metropolitanos con instituciones concebidas para territorios fragmentados. La mejor manera de resumir este desafío es una paradoja tan simple como persistente: las ciudades ya funcionan como metrópolis; el Estado aún no.
Referencias bibliográficas
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