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Revista PLANEO N°56 | La ciudad como derecho| Julio 2023

Por: [Diego Carvajal Hicks: Sociólogo. Candidato a Doctor en Arquitectura y Estudios Urbanos UC]

Anaclaudia Rossbach trabajó en proyectos como el diseño de uno de los principales programas de mejoramiento de asentamientos precarios a nivel de ciudad, liderado por la Ciudad de São Paulo. Fundadora y directora de una ONG que desarrolló proyectos de alto impacto en comunidades en Brasil y Bolivia. Trabajó como especialista senior en vivienda para el Banco Mundial, BID y otras organizaciones internacionales tanto en Brasil como en otros países, como Filipinas, China, India, Sudáfrica, Nigeria, Mozambique, Perú, entre otros. Como consultora de alto nivel ofreció asistencia técnica para el desarrollo e implementación de la política brasileña de subsidio a viviendas y asentamientos informales, programas de alto impacto como el “PAC Favelas” y el programa de vivienda, Minha Casa, Minha Vida.

Fue Gerente Regional para América Latina y Caribe y del Programa Global de Informalidad Urbana junto a Cities Alliance, actuando en el fomento de plataformas de conocimiento, asistencia técnica por demanda y comunidades de práctica con enfoque en la región de América Latina y Caribe, y países de otras regiones como Sudáfrica e India. Actualmente, como Directora para América Latina y el Caribe en el Lincoln Institute of Land Policy, está a cargo de las actividades de capacitación, investigación y asistencia técnica en la región.

PlANEO (P): Desde tu formación inicial en el campo de la economía ¿Cómo podrías describir tu acercamiento al ámbito de la ciudad y sus injusticias? ¿Qué claves críticas y políticas nos podría entregar la economía para observar la ciudad contemporánea?

Anaclaudia Rossbach (AR): Creo que hay tres aspectos relevantes. En primer lugar, tiene que ver con la “economía espacial urbana”, es decir, con el desarrollo de los mercados de suelos que tienen un impacto muy importante en la ciudad, ya sea a nivel formal o informal.  Si no hay procesos de planificación urbana, de establecimiento de estrategias de futuro y diseños de instrumentos de regulación urbanística y gestión de suelo en la ciudad, los mercados se van desarrollando de manera caótica, bajo a una tendencia a la segregación y exclusión, apalancando la informalidad.  La intensidad de los procesos de exclusión va a depender del grado de inequidad y pobreza que tenga tu país o ciudad, o bien, bajo al panorama macroeconómico que puede intensificar las brechas estructurales en un determinado período de tiempo. Vale resaltar que simplemente tener procesos de planificación y regulación urbana no garantiza la promoción de equidad ya que, en América Latina, hemos replicado muchos modelos que no son nuestros. Replicamos modelos de Alemania, Francia, España y Norteamérica, con regulaciones urbanísticas que siguen parámetros inalcanzables para nuestras realidades; explayamiento de la ciudad con desarrollos inmobiliarios suburbanos tipo condominios cerrados para los hogares de altos ingresos, acompañados de la autoproducción o proyectos habitacionales públicos para los segmentos de más bajos ingresos. En este escenario, la óptica de la planificación urbana más técnica ha sido muy en función del aspecto productivo o económico de la ciudad, y no necesariamente centrado en actuar (desde la inclusión o derechos) en torno a las brechas sociales y de infraestructura, así como la segregación espacial que enfrentamos. Pensamos mucho en crear empleos y oportunidades económicas, pero poco en inclusión y calidad de vida, lo que también tendría un efecto positivo en los mercados de suelo e inmuebles, con el desarrollo de nuevas centralidades y oportunidades de negocios

El segundo aspecto, tiene que ver con el impacto indirecto del propio contexto macroeconómico del país, que orienta los niveles de empleo e informalidad laboral, y por lo tanto del acceso a la vivienda o la exclusión de esta, lo que también trae consecuencia en la expansión de situaciones de irregularidad e informalidad. Dicho de otra forma, el contexto macroeconómico aliado a las condiciones socioeconómicas de la población va a permitir o no, la entrada de determinadas familias al mercado inmobiliario formal, que en realidad es muchísimo limitado en la región. Lo mismo pasa en políticas públicas, que muchas veces para llevar a cabo sus proyectos, requieren de un cierto grado de ahorro y de contribución por parte de las personas. Ahora, si no hay una planificación estratégica para la periférica, que es donde el suelo está más accesible, se excluye a muchas familias del mercado formal, experimentándose ocupaciones informales en áreas centrales ociosas, o bien, una expansión informal en la periferia. Es por esta razón que, hay un tema de contexto macroeconómico y condiciones socioeconómicas estructurales que tiene impacto directamente en el territorio.

El tercer aspecto, es el tema fiscal de las finanzas públicas y la inversión en el territorio (Latinoamericano), es decir, de cómo están orientadas o como llegan las inversiones de infraestructuras y subsidios en el territorio, en términos de la plusvalía generada en el suelo. Las decisiones o la capacidad de inversión nacional es muy importante, puesto que las ciudades dependen mucho de este tipo de inversiones para las grandes transformaciones urbanas. Sin embargo, hay una asimetría de información desde la toma de decisión de una gran infraestructura en una ciudad, y los actores/gobiernos locales que no tienen toda la información disponible. Entonces es muy difícil planificar para capturar también los beneficios de estas inversiones nacionales, lo que tiene un impacto gigante en el territorio, ya sea en el valor del suelo, o en la propia dinámica de expansión de la ciudad. En resumen, son esos tres aspectos en que yo me centraría: el aspecto de la economía espacial urbana, la planificación urbana orientada al desarrollo económico, y las finanzas e inversiones públicas.

 (P): Desde tu experiencia investigativa y profesional: ¿Cuáles han sido los casos más significativos y complejos que te ha tocado trabajar? ¿Cuáles han sido las claves y posicionamientos para hacer converger epistemologías, territorios y actores divergentes?

 AR: Desde mi experiencia personal y profesional, lo más significativo fue apoyar la política nacional de vivienda en Brasil. Esta fue una política de mejoramiento de asentamientos precarios a escala nacional combinada a una política de subsidios para nuevas viviendas. Participé del proceso de elaboración del programa “Minha Casa, Minha Vida”, en donde se generaron casi 5 millones de viviendas en todo el territorio nacional. El programa de mejoramiento de asentamientos precarios – PAC Favelas -. En general se trataba, en un territorio tan diverso como Brasil, de intentar manejar la regularización de suelos, mejorar la infraestructura y hacer un tratamiento de áreas de riesgo de asentamientos informales. El modelo fue muy adecuado, porque fue muy abierto en un contexto donde no hay muchas directrices nacionales. Se trataba en particular, de fondos que se pasan a municipios y que se pueden aplicar siguiendo directrices mínimas, aprovechando la expertise, la cultura y los procesos de participación locales.  Esto es muy complejo, porque se trata de coordinar ciertos servicios y conexiones de infraestructura, agua, etc., con aspectos culturales, de educación, salud, integración y movilidad a la ciudad. Esta coordinación se da de forma holística, planificada e integrada a la ciudad de forma participativa. Pero hay una dicotomía en esto, y que se da no sólo por el desface entre los procesos de participación y la velocidad de los proyectos y la financiación pública, sino porque siempre hay una tensión muy fuerte entre empresas, consultores contratados, tiempos políticos del gobierno nacional, y los territorios locales. Tener todo esto compatibilizado con un resultado positivo en el territorio es muy complejo, y obviamente el resultado es bien diversificado, tiene pocas evaluaciones, y en realidad conocemos muy poco del resultado de este programa. “Minha casa, Minha Vida” es un programa con fondos del presupuesto público nacional y de fondos de ahorro de los trabajadores, financiados o intermediados (en muchos casos el subsidio llega a 95% del costo de la vivienda) por la banca pública nacional, con empresas u organizaciones sociales que pueden operar en todo el territorio, pero con un rol necesario del municipio de articular la integración con la planificación urbana, y ejecutar finalmente esos servicios. Hay muchas críticas con relación a la localización periférica en donde se implementó en algunas ciudades, de la falta de integración con la propia ciudad y servicios, es decir de la dificultad en el acceso al derecho a la ciudad. Pero por otro lado creo que en algunos territorios se logró tener proyectos de vivienda más sostenidos e integrados, lo que nos ayudó a romper la tradición de segregación y fragmentación que tenemos. Creo que, tanto en el programa de mejoramiento, como en el programa de vivienda, no logramos romper la inercia de la segregación en la ciudad, lo que es una tensión que enfrenta Chile y todos los países de América Latina, pero también todo el Sur Global diría yo. Las brechas de infraestructura que tenemos en nuestra ciudad son muy significativas, tenemos los precios, grandes brechas de ingreso, así como precios de suelos tan divergentes y altos. Por otro lado, las dificultades culturales de promover la integración socioeconómica de los pobladores de la ciudad es un fenómeno muy prevalente, y ahí creo que estamos hablando de un fenómeno global, porque realmente la población no quiere mixturas. Entonces yo creo que, al volver a mi experiencia, hay dos aspectos muy interesantes a observar: Por una parte, creo que se generó una mejora de vida para millones de personas en Brasil, pero, por otro lado, una frustración por la ineficiencia de estos programas a ayudarnos a superar brechas estructurales de nuestras ciudades.

P: Respecto al tema del difícil habitacional en Latinoamérica: ¿Cómo se debe abordar esta compleja crisis? ¿Cómo pensar, desde la política institucional o de otra forma, un “derecho a la ciudad” que no solo se  limite al acceso a la vivienda, sino que lo piense desde sus múltiples entradas?

AR: Siempre hay que buscar innovación y solución a la política habitacional y en los programas, porque claramente el modelo de vivienda en Latinoamérica está obsoleto. Si bien esta producción de vivienda subsidiada por el gobierno, solucionó la vida de muchas personas en la periferia, también generó segregación, pero si no fuera por esas políticas, tendríamos muchas más personas viviendo en situación precaria. Es por esto que, no hay que tirar estas políticas en la basura, ya que funcionaron para millones de personas, pero llegó a una obsolescencia, porque no podemos seguir expandiendo la ciudad así en la periferia; tenemos que preservar los entornos naturales, ya que la crisis climática nos presiona a todos. De hecho, la parte más representativa del déficit habitacional es cualitativa y no cuantitativa. En un foro que ocurrió el año pasado en el BID (Banco Interamericano de Desarrollo) se presentó y validó esto: En los últimos años el 90% de las inversiones han sido para el déficit cuantitativo, en razón de que este déficit representa sólo el 6% del déficit, a diferencia del 94% del déficit que es cualitativo. Tenemos que hacer ese cambio, salir de la producción de solamente vivienda nueva, del mejoramiento del stock y/o trabajar los espacios vacíos ociosos de los centros urbanos. No podemos seguir con el ritmo de expansión urbana que hemos seguido, sea impulsado por la informalidad o por vivienda social, pública o por viviendas de altos ingresos, los condominios cerrados, etc.  Tenemos que cerrar ese movimiento de expansión urbana desordenada, y preservar los entornos naturales y rurales, para pensar el abastecimiento de la población, garantizar vínculos urbanos rurales que sean sostenibles, y que al mismo tiempo ofrezcan el derecho a las ciudades para poblaciones rurales. Pero más que cambiar el modelo, yo creo que la gran transformación o solución, va a ser en el ¿cómo vamos a hacerlo? ¿qué procesos van a estar en curso? Esto porque hasta ahora los procesos de toma de decisión han sido muy “arriba/abajo”, lo que estimula a crear esquemas de gobernanzas participativas, multinivel, con procesos colectivos de co-creación, donde los actores puedan tomar decisiones activas, y que sean parte del proceso de las decisiones sobre las políticas nacionales. Eso nos va a posibilitar el rediseño del modelo que hoy tenemos de vivienda social, y poder repensar nuevos modelos de políticas del programa de vivienda, más conectados con el Derecho a la ciudad. Esto implica, ser parte de la ciudad, tener acceso, disfrutar de todas las oportunidades, sean culturales, de ocio, educación o salud. Se trata de disfrutar de todas las oportunidades de la ciudad de una manera equitativa, pero creo que eso es solamente posible en sistemas donde muchos son parte del proceso de decisión.

Un reconocimiento más pleno del derecho a la ciudad traería efectos en 1): cómo la política nacional va a impactar el territorio, y 2) como el territorio de la ciudad se va a desarrollar hacia el futuro, desde una visión de ciudad que funcione a todos. La intersección de estos dos puntos es lo que hace la diferencia. Pero ¿qué dicen los ciudadanos? ¿qué dice la sociedad? ¿cómo puede la sociedad ser parte de un modelo que funcione para todas y todos? Yo creo que se trata de cambiar el paradigma de producción de la vivienda periférica, lo que requiere transformaciones estructurales en la manera por la cual manejamos el suelo en las ciudades; igualmente repensar los grandes modelos de urbanización y aprovechamiento de los territorios construidos de manera más informal porque los grandes programas de asentamientos precarios, holísticos o integrales son muy complejos, requieren mucha coordinación y mucha inversión fiscal. Hay que pensar todo eso, pero la real transformación va a ser en cómo pensamos e involucramos a los actores locales de una manera estratégica, sean gobiernos como sociedad civil, porque desde ahí podemos realmente identificar soluciones, ir co-creando modelos que viabilicen el reconocimiento de la función social y ecológica del suelo, un derecho a una ciudad que funcione para todos y todas.

Creo que la gobernanza participativa es todo, porque permite abrir espacios para el diálogo a nivel de comunidades y la ciudad, y así pensar las políticas públicas nacionales. Pero si no abrimos esto es muy difícil, porque las políticas de planificación siguen siendo enseñadas por pequeños grupos técnicos sin conexión con las múltiples expresiones y desigualdades de la ciudad.  Necesitamos espacios públicos para jóvenes, niñez y adultos mayores, pero si esta perspectiva que es múltiple no está comprendida, el límite de la acción técnica es muy corto y acotado. Entonces para extender esta acción e innovación técnica a la altura de toda esa perspectiva rica, multidimensional y multiactor en la ciudad, es necesario tener espacios de gobernanzas participativas en donde se genere un diálogo real con las comunidades.

P: Respecto al derecho a la ciudad y lo jurídico: ¿Es posible pensar el derecho a la ciudad desde una perspectiva universalista? ¿es posible operacionalizar visiones y tecnologías jurídicas de realidades tan antagónicas como sucede con el norte y el sur global?

AR: El derecho a la ciudad estuvo muy presente en el debate de la nueva agenda urbana, (2016, en Quito). Fue uno de los temas más escuchados y fue muy interesante acompañar esos debates, porque iban desde la comprensión del derecho a la ciudad como derecho colectivo y difuso, al derecho del patrimonio cultural, medioambiente versus su comprensión base a derechos individuales. Hubo también una discusión entre el derecho de la población rural vis a vis con el derecho a la población urbana, como si fuera una competencia entre los habitantes de la ciudad contra lo rural; en realidad no es este el tema, sino más bien de ¿qué es lo que la ciudad puede ofrecer a toda la población del planeta? Esto porque hay cosas que solamente la ciudad puede ofrecer dada la concentración de escala, y por las posibilidades que hay ahí, porque, por ejemplo, la riqueza cultural y patrimonial que hay en las ciudades que no se repite en las áreas rurales. Toda la oferta de servicios de salud o educación sofisticada, o de alto nivel, no se replica en todas partes, aunque se podría dispersar geográficamente la presencia de las universidades, centros de salud, etc. A pesar de todas las dificultades que enfrentan las mujeres en las áreas urbanas, principalmente las más empobrecidas y migrantes, estar en un territorio cerca de oportunidades o con conexión a transporte público, es muy transformador y empoderador. Entonces hay cosas proporcionadas por la ciudad, que deben ser en beneficio de todos y todas las que viven ahí y fuera de estas, a los que la habitan de forma temporal o de manera definitiva. Muchas de esas discusiones seguidas después de la conferencia Hábitat III, generaron masa crítica y un poco más de consenso, principalmente a partir de un trabajo importante desde la Plataforma Global para el Derecho a la Ciudad. Mientras yo no sabría contestar a tu pregunta, pienso que un elemento fundamental al derecho a la ciudad, es el reconocimiento de la función social del suelo, y en ese aspecto yo veo un avance importante en América Latina, porque tenemos muchos países que incorporaron la función social del suelo, otros incluso la función ecológica del suelo en sus marcos legales nacionales. El ejemplo más reciente es la Ley de Desarrollo Urbano Sostenible (DUS) de Perú que se aprobó el 2021, pero también la actualización a la Ley de Asentamientos Humanos de México, que reconoce el derecho a la ciudad y su función social. La LOTUS en Ecuador, con la constitución de ese país que reconoce la función social y ecológica del suelo. Entonces si hay en América Latina una tendencia que empieza a fines de los 80´, 90´principalmente con Colombia y Brasil y que se ha ido replicando en otros países inspirados obviamente en Lefebvre, Francia. Pero si hay algo que se podría replicar y reconocer en todos los países del sur global, sería reconocer la función social como algo relevante para promover el acceso igualitario al suelo, y de esa forma tener un acceso equitativo a la vivienda, reconociendo además los asentamientos informales que ahí están, y que conforman gran parte de nuestras ciudades. Esto también es muy relevante desde el punto de vista económico-social de las ciudades, pues tener ese reconocimiento es fundamental para garantizar acceso a servicios, procesos y dinámicas de mejoramiento integral de esos espacios. Además, sirve para maximizar y aprovechar inmuebles ociosos y espacios vacíos en la ciudad, atendiendo así a las necesidades sociales, de vivienda social, pero también de espacios públicos, equipamientos de servicios, infraestructura, etc. Entonces por el nivel de segregación, pobreza e informalidad que tenemos en América Latina, tener este elemento de la función social es muy relevante para que los municipios puedan diseñar ciudades con modelos de planificación y gestión del suelo, y en ese sentido ayudarnos a superar la desigualdad de los territorios que tenemos.

P: Para cerrar, si pudieses dar una reflexión que sintetice lo conversado y que tenga una proyección de futuro sobre el derecho a la ciudad en América Latina.

AR: Yo creo que estamos llegando a un consenso en la región de América latina, del punto de vista de políticas públicas como de percepción social, en torno hacia dónde queremos ir, porque al menos sabemos que no podemos vivir en esta situación de segregación en la ciudad. Ahora, lo que nos falta es ampliar la manera en cómo se están haciendo las cosas, con procesos o modelos de gobernanzas más incluyentes, multinivel, reconociendo el protagonismo local, fortaleciendo la capacidad y el poder de los municipios y diferentes actores locales. Cambiar esto presupone un gran cambio cultural, pues implica además entender de que, si no cambiamos esto, no logramos desarrollarnos mucho como sociedad. Si pensamos en ciudades que sean diferentes, más justas, ecológicas, accesibles y equitativas para todos y todas, tenemos que cambiar un poco la manera en cómo hacemos las cosas a nivel técnico, incluyendo activamente las voces sociales, y por otro lado revisar el aspecto cultural en donde aún tenemos que caminar un poquito más como sociedad, ya que hoy estamos muy polarizados.