Revista Planeo Nº 46 Ciudad Constituyente, Enero 2021
[Por Sebastián Andrés Ahumada Vargas. Arquitecto UC. Estudiante del Magister en Asentamientos Humanos y Medio Ambiente]
Resumen:
Ante el aumento progresivo del valor del suelo, y en un escenario de discusión constitucional y procesos eleccionarios, se explora el caso de una política pública colombiana de participación de Plusvalías que busca capturar este aumento de valor que se produzca por acciones del estado para redistribuirlas en necesidades sociales, y que ha tardado más de 20 años en poder aplicarse en el municipio de Manizales. Se analizan las razones tras los problemas de eficacia de la ley, y de cómo las presiones de privados y la falta de comprensión de los beneficios de la ley pudieron afectar las decisiones políticas de su aplicación. Finalmente se reflexiona sobre el caso chileno y la posibilidad de cuestionar políticas sustantivas en torno a la propiedad en el contexto de la elaboración de una nueva constitución, y de la importancia de destrabar los impedimentos políticos en su eficacia.
Palabras clave: Participación de Plusvalías, Valor del Suelo, Políticas sustantivas, Propiedad.
Im1. Manizales [Fotografía], por dumpecita, 2003 / Fuente: (https://flic.kr/p/2bs5r6). CC BY 2.0
Las políticas en torno al acceso a la vivienda y al suelo urbano han estado muy presentes en la actualidad, sobre todo por el aumento significativo del valor del suelo en la última década. Si bien los factores que determinan el aumento son variados, es posible establecer que existen acciones del Estado sobre el territorio que contribuyen a estas alzas, como la construcción de un metro o el aumento de la densidad permitida producto de cambios en la norma de construcción.
Al respecto, y a junto al debate constitucional en torno a la propiedad, han surgido ideas para poder capturar parte de ese incremento en el valor del suelo donde el Estado haya influido en su alza, lo que significaría un cambio sustantivo en la forma que entendemos la producción de la ciudad. No obstante, este cambio implica no solo una dificultad para que, eventualmente, se aprueben leyes de este tipo, sino también un marco normativo complejo que puede poner en riesgo la correcta aplicación de la ley.
Tal es el caso que ocurre actualmente en algunos municipios de Colombia. A fines del siglo XX se enfrentaron a esta discusión concluyendo que sí debían participar de las ganancias. Lo denominaron Participación de Plusvalías, por medio de la Ley 388 de 1997, la que se encargaría de recuperar los aumentos de valor producto de la acción del Estado, como los cambios en zonificación o densidad y que generan ganancias para los propietarios (Barco y Smolka, 2007), destinando esos fondos a proyectos de vivienda social e infraestructura (Congreso de Colombia, 1997). Pese a ser una política con nivel constitucional y estar aprobada hace más de 20 años, sigue con problemas en su aplicación. Entender las razones de su ineficacia, podría permitir entrar al debate constitucional con más herramientas.
El caso de Manizales.
Una de las ciudades colombianas que recién el 2019 pudo reglamentar esta ley, es el municipio de Manizales, capital del departamento de Caldas y parte del área metropolitana del centrosur de Caldas. Este municipio, que posee de una estructura administrativa supramunicipal como gobierno metropolitano autónomo (a diferencia de la institucionalidad intermunicipal descentralizada del caso chileno) (Fuentes & Orellana, 2013), tiene la obligación, de acuerdo al Plan de Ordenamiento Territorial de Manizales, de aplicar la ley a través de un marco normativo elaborado por el Concejo Municipal.
Al respecto, aunque existieron muchas reuniones para normar la aplicación del instrumento, este solo en 2019 tuvo su primer reglamento a través del decreto N° 644, debido a múltiples presiones de agentes inmobiliarios y a la asociación existente entre cobro de plusvalía como un impuesto hacia la población. Tan solo en mayo de este año el municipio pudo liquidar el primer cobro de plusvalías desde entrada la ley en 1997. Esto implica más un problema político que práctico (Munévar et al., 2018), pese a que su objetivo es controlar la especulación con el suelo y dotar de recursos para infraestructura que satisfaga necesidades sociales (Munévar & Hernández, 2017).
Aunque “no es propiamente un impuesto, (…) es una participación” (Moncayo, 2011, 224), la participación de la plusvalía contiene “por un lado, un amplio desconocimiento popular e institucional acerca de la figura; y por el otro, una confusión respecto a su alcance” (Munévar et al., 2018), cuestión que desde el punto de vista político sería un desincentivo para el municipio respecto de sus votantes, pese a ser una política redistributiva y localizada, ya que los beneficios no serían entendidos como tales (Livert & Gainza, 2018).
Los impactos de que el municipio no cobre la plusvalía urbana repercuten directamente al interés general ya que, como política redistributiva, el destino de esos fondos va dirigido a la creación de vivienda de interés social, infraestructura vial y equipamiento público. Su rango constitucional como política sustantiva, incluso, tenía por objeto que se entendiera no solo como una política económica, sino profundamente social (Munévar et al., 2018)
Es por esto que no solo basta con considerar como criterio de eficacia la regulación estatal desde el punto de vista de la legalidad, sino que es necesario incorporar criterios de legitimidad, que permitan comprender y valorar la satisfacción del interés colectivo (Munévar et al., 2018)No considerar a la política dentro del diseño de esta política pública pareciera, entonces, ser una de las principales debilidades de su gobernabilidad social (Lahera, 2004), ya que no incorpora la relación de afinidad entre los municipios y sus residentes, dificultando la comprensión global y favoreciendo el surgimiento de conflictos (Orellana et al., 2012).
Cabe preguntarse si, entonces, el modelo de administración chileno podría enfrentar de otra forma la aplicación de este tipo de leyes. Aunque las políticas que reducen inequidades regionales, pueden ser ineficientes a nivel nacional, es importante considerar la motivación electoral en la medida de que la población logre comprender la asignación de beneficios por sobre las metas de equidad o eficiencia (Livert & Gainza, 2018), a través de leyes que sean aplicadas para cumplir un fin político y social comprensible. (Munévar et al., 2018).
Conclusiones para el contexto chileno.
Comprender la captura de plusvalía como una participación y no un impuesto, destrabar la relación entre quién lo cobra, de sus votantes y grupos de interés, y permitir la identificación del beneficio parecieran ser los puntos clave de este problema. La traducción al contexto chileno no es literal. Nuestro modelo de administración no permite que los municipios elaboren este tipo de normativa, pero al mismo tiempo no contamos con gobiernos regionales que permitan localizar los beneficios.
Este tipo de políticas también aborda cuestiones como la propiedad y la participación del Estado en el mercado del suelo. En este sentido, propone complejas modificaciones de políticas sustantivas que se abren completamente de cara a un nuevo proceso constituyente. Es precisamente este nuevo escenario, junto con el próximo proceso eleccionario, los que permiten enfrentar esta discusión con menos trabas legales, pero no menos discusiones ideológicas.
Es por esto por lo que se vuelve fundamental entender las distintas dinámicas sociales y políticas que permitan la comprensión de un fenómeno complejo, con mucha presión de grupos de interés, pero que pareciera ser un camino obligado a transitar ante el aumento del valor del mercado habitacional y la voluntad de generar un nuevo pacto que dispute el sentido de lo público.
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Referencias bibliográficas
Barco, C., & Smolka, M. (2007). “Desafíos para implementar la participación de plusvalías en Colombia”. En: Perspectivas urbanas. Temas críticos en políticas de suelo en América Latina. Ed. Smolka, M., Mullahy, L. Cambridge, MA, USA: Lincoln Institute of Land Policy. https://www.lincolninst.edu/publications/books/perspectivas-urbanas?pubid=1180
Congreso de Colombia. (1997). Ley 388 de 1997. Diario Oficial, 43.091, 24 de julio de 1997. https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=339#0
Fuentes, L., & Orellana, A. (2013). Gobernabilidad metropolitana en Bogotá y Santiago: institucionalidad divergente, resultados convergentes. Ciudad y Territorio: Estudios Territoriales, 45(175), 131–145. https://repositorio.uc.cl/handle/11534/43404
Lahera, E. (2004). Política y políticas públicas. CEPAL, División de Desarrollo Social. https://repositorio.cepal.org/handle/11362/6085
Livert, F., & Gainza, X. (2018). Distributive politics and spatial equity : the allocation of public investment in Chile Distributive politics and spatial equity : the allocation of public investment in Chile. Regional Studies, 52(3), 403–415. https://doi.org/10.1080/00343404.2017.1309013
Munévar, C., & Hernández, N. (2017). La naturaleza jurídica de la plusvalía urbana. Un análisis desde los derechos colectivos y la función social de la propiedad. Opcion, 33(82), 280–297. https://www.redalyc.org/articulo.oa?id=31053180012
Munévar, C., Hernández, N., & Cardona, A. (2018). La eficacia de la participación de la plusvalía urbana en el municipio de Manizales-Colombia. Revista Republicana, 2018(24), 41–60. https://doi.org/10.21017/Rev.Repub.2018.v24.a39
Orellana, A., Allard, P., Néspolo, R., & Mercado, J. (2012). Gestión urbana municipal a escala metropolitana: modelos en competencia. Revista de Geografía Norte Grande, 80(51), 67–80. https://doi.org/10.4067/S0718-34022012000100004