Revista PLANEO N°68 | Hablemos de Planificación Urbana Vol. 3: Planificar es Educar | Noviembre 2026
[Por: Damian Maffioletti Arratia. Planificador Urbano, Mg. en Planificación Urbana. Estudiante Doctorado en Política Pública, University of Maryland]
Título: El Plan Regulador Comunal y su proceso técnico-normativo. Manual de Planificación Urbana en Chile
Formato: Manual
Autores: Pablo Guzmán e Isabel Zapata
Año: 2025
Disponible en: https://estudiosurbanos.uc.cl/libro/el-plan-regulador-comunal-y-su-procedimiento-tecnico-normativo-manual-de-planificacion-urbana-en-chile/
Imagen 1: Portada del Manual
Fuente: IEUT UC
Para una parte importante de la población chilena, el plan regulador comunal aparece en la vida cotidiana de manera reactiva: un edificio de veinte pisos cerca de la casa, un congelamiento de permisos, un terreno que de un día para otro vale más. Son escasas las personas que se interesan de manera proactiva en participar de estos procesos de planificación. Esa relación reactiva, en la que la regulación se percibe cuando las decisiones ya fueron tomadas o en la que la población busca participar meramente para rechazar un estilo de edificación, es quizás el mejor argumento a favor de un libro como El Plan Regulador Comunal y su procedimiento técnico-normativo. Manual de planificación urbana en Chile, de Isabel Zapata y Pablo Guzmán. Potenciar la participación de una mayor proporción de la población en estos procesos no radica simplemente en mejorar el resultado final del instrumento, sino también en incrementar su legitimidad política.
El manual sistematiza el proceso de elaboración de un Plan Regulador Comunal (PRC), desde su formulación hasta su aprobación, y se organiza en torno a tres preguntas: qué materias regula un plan, qué se requiere para hacerlo y cómo se hace. Entre sus objetivos declarados figura contribuir a la formación técnica y ciudadana; se trata, por tanto, de un proyecto explícitamente pedagógico.
Este manual realiza tres aportes relevantes. El primero es la descripción del contexto histórico e institucional del PRC, especialmente los orígenes de la planificación normativa en 1929, tras el terremoto de Talca, y las modificaciones más relevantes de su marco jurídico. Contemplar esta evolución es fundamental para reconocer que el estado actual de los Instrumentos de Planificación Territorial es el resultado de sucesivas catástrofes, crisis sanitarias y giros ideológicos. El segundo aporte es la sistematización del procedimiento. El manual ordena en una sola secuencia lo que la normativa dispersa en leyes, ordenanzas y circulares ministeriales, y muestra cómo el procedimiento técnico-normativo se articula con la Evaluación Ambiental Estratégica y la participación ciudadana. Los ejemplos tomados de planes reguladores concretos anclan esa secuencia en casos reales y permiten reconstruir cada etapa y, por lo mismo, discutirla. El lenguaje claro y concreto con que se explica el procedimiento contribuye a una mayor comprensión de este y permite identificar áreas de mejora. Asimismo, el conocimiento práctico de los autores permite ofrecer explicaciones basadas no solo en el marco jurídico, sino también en la práctica. El tercero es un capítulo final de recomendaciones que demuestra una mirada holística sobre el instrumento de planificación, al abordar su propósito, la potestad planificadora, el sesgo jurídico, la sustentabilidad urbana y la participación ciudadana.
Imagen 2: Etapas y procedimientos del proceso de planificación
Fuente: Zapata Alegria & Guzmán, 2025
Dentro de las recomendaciones de los autores, hay dos componentes que me parecen fundamentales y que merecen ser profundizados. El primero corresponde al fuerte sesgo jurídico del instrumento, que, como plantean los autores, ha reducido la planificación a un ejercicio normativo y ha subordinado su carácter estratégico, participativo y ambiental. A mi juicio, este sesgo es también síntoma de un bosque normativo de planificación urbana en el que coexisten numerosos instrumentos que no siempre operan de manera articulada. Los propios autores advierten que la ejecución del planeamiento en Chile está desagregada en numerosos instrumentos de inversión y gestión. En ese contexto, el PRC asume la carga principal de la planificación por su carácter vinculante, mientras los componentes de inversión y gestión quedan opacados. Por ello, para planificar de manera estratégica y participativa, es fundamental avanzar hacia un sistema de planificación en el que regulación, inversión y gestión coexistan y se complementen, tal como lo propuso la Política Nacional de Desarrollo Urbano de 2014. Como recuerdan los autores citando a Rajevic (2000), Chile ha carecido de una ley sistemática de desarrollo urbano, y es momento de avanzar en esa dirección.
El segundo componente corresponde a las recomendaciones sobre participación ciudadana. Estas se concentran principalmente en asegurar la equidad en la representación de intereses y en ampliar la incidencia ciudadana en los factores críticos de decisión. Estas recomendaciones son fundamentales desde la perspectiva de la investigación sobre la economía política de la zonificación, que ha identificado que la participación en la toma de decisiones no es equitativa: Einstein, Glick y Palmer (2019) documentan que en las audiencias públicas sobre proyectos habitacionales participan desproporcionadamente propietarios de mayor edad, mayoritariamente opositores a la nueva vivienda. Aunque la evidencia para Chile es aún escasa, el Estado tiene el deber de garantizar la participación de la población históricamente desfavorecida. Dicho esto, la participación no se produce solo por diseñar mejores instancias: requiere que las personas perciban qué está en juego. Los costos de una nueva norma suelen ser concentrados y visibles para los vecinos inmediatos, mientras que sus beneficios, como más y mejor vivienda, se distribuyen entre muchas personas, se perciben a largo plazo y recaen en parte en quienes aún no habitan la comuna. Mientras esa asimetría persista, participarán sobre todo quienes buscan oponerse. El manual no aborda directamente este problema, pero puede contribuir a resolverlo: al hacer visible qué decide un plan regulador y cómo esas decisiones afectan la vida cotidiana, ofrece una herramienta para mostrar por qué vale la pena participar antes de que las decisiones ya estén tomadas.
¿Qué puede aportar, entonces, un manual de regulación urbana? Ante todo, hacer visible que la forma de nuestras ciudades es el resultado de decisiones públicas que pueden conocerse, discutirse y modificarse. Si planificar es educar, este libro es un buen punto de partida para que más personas comprendan cómo se decide su ciudad; el desafío pendiente es que también quieran ser parte de esas decisiones.
Referencias
Einstein, K. L., Palmer, M., & Glick, D. M. (2019). Who Participates in Local Government? Evidence from Meeting Minutes. Perspectives on Politics, 17(1), 28–46. https://doi.org/10.1017/S153759271800213X
Rajevic, E. (2001). La Planificación Urbana en Chile. Revista de Derecho del Consejo de Defensa del Estado, 1(3), 81-100.
Zapata Alegría, I & Guzmán, P. (2025). El Plan Regulador Comunal y su procedimiento técnico-normativo. Manual de planificación urbana en Chile. Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales. https://estudiosurbanos.uc.cl/libro/el-plan-regulador-comunal-y-su-procedimiento-tecnico-normativo-manual-de-planificacion-urbana-en-chile/