Revista PLANEO N°67 | Hablemos de Planificación Urbana Vol. 2: Laboratorios Urbanos | Septiembre 2026
[Por: Alex Mora López. Arquitecto, Magíster en Desarrollo Urbano, Doctorando en Arquitectura y Urbanismo en la Universidade de São Paulo. Co-investigador en el Grupo de Gobernanza y Ordenamiento Territorial de la Universidad Internacional de Ecuador; Investigador Doctoral en el Laboratorio de Estudos do Ambiente Urbano Contemporaneo (LAEUC)]
Imagen 1: Centro histórico de Quito
Fuente: Archivo del autor
En Ecuador, la competencia sobre el ordenamiento territorial corresponde a los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) en sus distintos niveles —provincial, cantonal y parroquial—, siendo la planificación urbana una competencia exclusiva de los GAD Cantonales, institucionalizados en los Municipios. Dicha competencia se sustenta tanto en la Constitución Política del Ecuador de 1998 como en su reforma de 2008 (CPRE, 2008), y se encuentra desarrollada normativamente en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo (LOOTUGS) (ANE, 2016b).
La LOOTUGS entró en vigencia por primera vez en 2016, lo que marcó un hito histórico en los procesos de ordenamiento y planificación del desarrollo territorial del país. Desde su expedición, la ley ha sido objeto de siete reformas, en distintos componentes, siendo la más reciente (2026) la que introduce una reforma de carácter estructural.
Mediante el Registro Oficial No. 320, se reformaron 41 artículos de la LOOTUGS (ANE, 2026), que modifican, sustituyen o incorporan disposiciones específicas respecto de la ley original de 2016 (ANE, 2016b). Desde una perspectiva estrictamente técnica —tanto de la planificación urbana como del derecho administrativo—, el cambio que genera mayor incertidumbre y representa un riesgo crítico para el desarrollo futuro de las ciudades es la consagración de los denominados «derechos urbanísticos adquiridos» y del principio de «confianza legítima» frente a la planificación territorial venidera.
La «Petrificación» o Parálisis de la Planificación Urbana
El artículo 39 original de la LOOTUGS del 2016 establecía con claridad que el planeamiento urbanístico no confería derecho a indemnización alguna, y que las regulaciones sobre usos y edificabilidad constituían «meras expectativas de desarrollo», mas no derechos adquiridos. Esta disposición permitía que, si un municipio identificaba que una zona previamente edificable presentaba ahora un alto riesgo o requería protección ambiental, pudiera modificar tanto el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial como el Plan de Uso y Gestión del Suelo y prohibir la construcción sin que ello comprometiera las finanzas municipales.
Con la reforma, el artículo 39.4 establece de manera expresa una compensación por afectación singularizada de derechos urbanísticos: «Cuando la modificación de instrumentos de planificación territorial afecte de manera directa y singularizada derechos urbanísticos previamente consolidados, la autoridad competente deberá establecer mecanismos de compensación urbanística proporcionales al grado de afectación». De las tres modalidades de compensación previstas, la que suscita mayor preocupación es la tercera, referida a la «indemnización económica cuando no resulte viable la compensación urbanística».
Con ello, al reconocerse que las licencias y aprobaciones previas otorgan derechos adquiridos definitivos y estables frente a los cambios de planificación, se «congela», en la práctica, la capacidad reguladora del GAD. Si un municipio necesitara replanificar una zona para reducir densidades, modificar usos insostenibles o mitigar riesgos naturales, se vería obligado a compensar económicamente a los propietarios afectados o a transferirles edificabilidad. Dado que los instrumentos de planificación deben actualizarse obligatoriamente cada cuatro y doce años, respectivamente, existe una alta probabilidad de que esta rigidez normativa condicione la actualización de los planes urbanísticos a la necesidad de evitar demandas de particulares, dejando a la ciudad desprotegida frente a nuevas realidades físicas y ambientales.
Cambiar usos y desplazar gente
La Concesión Onerosa de Derechos es uno de los instrumentos de financiamiento del desarrollo urbano más relevantes contemplados en la LOOTUGS. Su fundamento conceptual radica en el principio de que la sociedad tiene derecho a participar de la plusvalía generada por la planificación urbanística y por las decisiones públicas sobre el territorio, en lugar de que dichos incrementos de valor queden exclusivamente en manos de los particulares. Bajo la ley de 2016, cuando un municipio modificaba la normativa urbanística de un sector, el valor de las propiedades se incrementaba de forma inmediata. Para redistribuir ese beneficio, el GAD municipal exigía el pago de la COD como requisito previo al otorgamiento del permiso de edificación, garantizando así una participación equitativa del Estado en dicho incremento de valor.
El artículo 72 reformado aclara de manera explícita que la COD por modificación del aprovechamiento urbanístico solo resulta aplicable cuando existen cambios reales en la edificabilidad, es decir, incrementos físicos en la altura, el volumen construido o los coeficientes de ocupación y edificabilidad. La reforma prohíbe expresamente a los municipios cobrar la COD por cambios en la compatibilidad de uso o actividad económica. Así, si un propietario decide transformar su vivienda en un local comercial utilizando la estructura física existente, sin incrementar los metros cuadrados de construcción ni la altura, el trámite se considera un mero cambio de compatibilidad de uso, completamente exento del pago de la COD.
Dado que la actividad comercial suele generar un rendimiento económico por metro cuadrado considerablemente superior al de la vivienda en arriendo, los propietarios cuentan con un incentivo financiero significativo para rescindir los contratos de arrendamiento de las familias residentes y reconvertir sus inmuebles al uso comercial. El principal problema de esta exoneración radica en que desactiva el único contrapeso legal que la norma preveía para proteger a los residentes: no solo deja de percibir el municipio cualquier participación en la plusvalía generada por dicha transición, sino que, además, el resultado resulta perjudicial para el sector, en la medida en que reduce el stock de vivienda disponible.
Una vez que los primeros propietarios efectúan esta conversión sin costo, se desencadena un efecto en cadena: Al reducirse la oferta de vivienda en arriendo, los precios de los contratos residenciales restantes en el barrio se incrementan, lo que tiende a desplazar a los hogares de clase media y baja; luego, el barrio se satura de comercios, restaurantes u oficinas, lo que incrementa el ruido, el tráfico y el costo de los servicios y bienes de consumo cotidiano, en la medida en que las tiendas y mercados de barrio son sustituidos por negocios orientados a un público de mayor poder adquisitivo. Cuando un arrendatario de clase media o baja logre conservar su contrato, el costo de vida en el nuevo «barrio comercial» puede volverse prohibitivo, obligándolo eventualmente a trasladarse fuera del sector.
La ley de los 30 días: una aprobación a ciegas
En la ley de 2016, el trámite de permisos de edificación para cualquier tipo de proyecto otorgaba a los municipios un plazo máximo de tres meses para notificar la resolución sobre la autorización constructiva, tiempo considerado prudencial para el análisis técnico y jurídico de cada proyecto. Las aprobaciones de proyectos de vivienda de interés social quedaban sujetas a las reglas y plazos regulares establecidos en las ordenanzas locales de cada cantón, sin la presión de una fiscalización directa ni de un procedimiento abreviado impuesto obligatoriamente por el Estado.
Con la reforma de 2026 se incorpora el artículo 36.1, que establece que el gobierno central, “será la autoridad competente para declarar la condición de Proyecto Nacional de Carácter Estratégico de Construcción de Vivienda». Asimismo, el artículo 36.2 dispone que los GAD municipales y metropolitanos están obligados a «emitir los permisos, informes y actos administrativos en el plazo máximo de treinta días desde su solicitud, conforme a la normativa aplicable».
Esta presión normativa genera el escenario más riesgoso para la seguridad ciudadana, al colocar a las autoridades y técnicos municipales ante una contradicción legal de difícil resolución: por un lado, si el GAD municipal toma el tiempo técnico necesario para verificar los riesgos y la viabilidad física de los sistemas públicos de soporte, se expone a una sanción económica por demora; por otro, si aprueba el aprovechamiento del suelo dentro del plazo de 30 días de manera apresurada, incurre en una infracción calificada como muy grave. Dicha infracción se sanciona de la forma más severa prevista en la ley: la destitución inmediata de las autoridades responsables y multas de hasta el 3% de su asignación presupuestaria anual (ANE, 2016).
¿Por qué esta reforma nos debería interesar?
Porque las decisiones sobre planificación urbana no son reversibles con facilidad: una vez consolidado un derecho urbanístico, una vez desplazada una familia, una vez construido en una zona de riesgo, no hay «reforma correctiva» que devuelva la situación anterior. El urbanismo trabaja con horizontes de décadas, y una ley que rigidiza la planificación en nombre de la «seguridad jurídica» del inversionista compromete la capacidad de las ciudades ecuatorianas de responder a lo que ya sabemos que viene: más riesgo climático, más presión demográfica, más necesidad de vivienda asequible.
El debate no debería plantearse en términos de «seguridad jurídica versus arbitrariedad municipal», sino en términos de a quién beneficia cada certeza que se otorga y a quién se le traslada el costo de esa certeza. Si la certeza es para el propietario y el costo es para el municipio, el arrendatario y la ciudad futura, entonces no estamos ante una mejora técnica de la norma, sino ante una desplanificación urbana.
Referencias bibliográficas
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ANE, A. N. del E. (2018b). Ley Orgánica para la Optimización y Eficiencia de Trámites Administrativos – Segundo Suplemento N° 353 – Registro OficiaL. Https://Derechoecuador.Com/Registro-Oficial-No353-Martes-23-de-Octubre-de-2018-Segundo-Suplemento/#gsc.Tab=0.
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CPRE, C. P. de la R. del E. (2008). Constitucion de la republica del Ecuador 2008. Registro Oficial 449. https://doi.org/10.1017/CBO9781107415324.004