Revista PLANEO N°66 | Hablemos de Planificación Urbana Vol. 1: el arte y sentido de planificar | Julio 2026
[Por: Jaime Solórzano Pescador. Cientista Político de la Pontificia Universidad Javeriana (Bogotá, Colombia) y Magíster en Desarrollo Urbano (Pontificia Universidad Católica de Chile). Actualmente trabaja en la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia de Bogotá.Integrante de Greystone Consulting Group Latinoamérica]
Imagen 1: Comparación de las áreas metropolitanas de Bogotá, Medellín y Barranquilla (Colombia)
Fuente: Google Earth
“(…) la escala metropolitana es relevante tanto porque algunos problemas son metropolitanos en sí mismos, como porque ya solo pueden ser abordados por políticas y medidas en el nivel metropolitano, ya que en dichos casos la escala local/municipal es inapropiada o contraproducente”. (Lefévre, 2024: 92)
La metropolización es uno de los procesos más fascinantes en los estudios urbanos, así como, a la vez, es uno de los más complejos para comprender y, especialmente, determinar qué hacer cuando persisten las jurisdicciones, los límites administrativos y la escasez de recursos. Ver cómo se estructuran áreas o regiones metropolitanas gracias a la conurbación y la existencia de corredores viales que permiten la interacción entre las ciudades, así como la consolidación y aparición de actividades que definen relaciones funcionales es, paradójicamente, fascinante y conflictivo, a la vez.
La seguridad no es, necesariamente, uno de los asuntos de mayor interés en lo que podemos denominar la “agenda metropolitana”, si se compara frente a temas como el transporte, la prestación de servicios públicos o la gestión ambiental. Al menos, para el caso colombiano, Mesa, Gallego y Leyva (2018) señalan que ha habido un desinterés por el estudio de las experiencias de planeación de la gestión metropolitana de la seguridad, frente a las prácticas en las escalas nacional y municipal. Mientras que las autoridades tratan de establecer los arreglos institucionales para facilitar su articulación de acuerdo con las leyes y restricciones administrativas, las organizaciones delincuenciales actúan sin tener en cuenta esas limitaciones, por lo que están en capacidad de aprovecharse de elementos que influyen en la configuración de áreas y regiones metropolitanas para dinamizar sus acciones ilegales. Esto abarca desde el control territorial de zonas periféricas con deficiencias en la prestación de servicios públicos, la prestación de servicios ilegales o informales de transporte público hasta el aprovechamiento de la infraestructura estratégica que comunica a las ciudades que conforman el territorio metropolitano para cometer delitos o transportar productos relacionados con cadenas criminales.
Ante ese contexto, planteo dos preguntas orientadoras y complementarias para esta reflexión: ¿cómo planear instrumentos a escala metropolitana que contribuyan a atender los desafíos en seguridad? ¿de qué manera podría la gobernanza metropolitana incidir en una planeación adecuada (que no ideal) de la seguridad en esta escala territorial?
Con respecto a la primera pregunta, retomo el concepto de planeación metropolitana que Elinbaum, Vicuña y Valenzuela (2025) toman de Esteban (1991): “(…) metropolitan planning refers to the technical instruments, norms and procedures used to organize land use and to regulate the conditions for its transformation or conservation within multi-municipal agglomerations”. En este ejercicio técnico, según los autores citados, hay que tener en cuenta dimensiones como el contexto institucional y el proceso mismo de la planeación, en la medida en que nos ayuda a identificar y entender cuales actores participan, que regulaciones existen y cómo entran en juego para orientar la toma de decisiones.
Al respecto, tomando como referencia para esta discusión los procesos de metropolización en Colombia, han avanzado en su gran mayoría de la mano con procesos de institucionalización orientados a organizar la coordinación entre las ciudades que conforman las áreas metropolitanas, sin que necesariamente se entiendan como gobiernos a dicha escala. En ese sentido, el artículo 319 de la Constitución Política habilita la organización de las áreas metropolitanas como entidades administrativas para la “(…) programación del desarrollo armónico (…)”, la racionalización de la prestación de servicios y la ejecución de obras de interés metropolitano, que podemos categorizar como acciones asociadas a la planeación. Adicionalmente, se cuenta con dos leyes, en la actualidad, que tienen como objeto la orientación de estos procesos: la Ley 1625 de 2013 (Régimen de Áreas Metropolitanas) y la Ley 2199 de 2022 (Régimen de la Región Metropolitana Bogotá Cundinamarca).
Ahora bien, con respecto a la seguridad en la planeación metropolitana, estos instrumentos tienen una diferencia marcada, con una paradoja en la realidad. La Ley 1625 de 2013 solo se refiere a la seguridad como una parte del Plan Estratégico Metropolitano de Ordenamiento Territorial (específicamente en el sistema de equipamientos), pero no establece la formulación de planes específicos para la seguridad. Por el contrario, la Ley 2199 de 2022 establece un campo amplio de acción para la planeación en seguridad, puesto que le otorga competencias a la Región Metropolitana para que lidere la formulación de un Plan Integral de Seguridad, Convivencia y Justicia Regional y un Plan Maestro de Equipamientos para este sector en las mismas escalas territoriales. Sin embargo, a la fecha, al comparar estos esquemas, encontramos que, por ejemplo, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá (donde se encuentra Medellín) cuenta con el Plan Integral de Seguridad y Convivencia Metropolitano; mientras que la Región Metropolitana Bogotá Cundinamarca, a pesar del desarrollo normativo, aún no cuenta con dicho instrumento.
En segundo lugar, está la cuestión de la gobernanza metropolitana y la asociación con la seguridad. Trejo-Nieto y Niño Amézquita (2022) la definen como “(…) the process by which a set of governmental and non-governmental actors interact on the formulation of policies and the provision of collective goods on a metropolitan scale” (pos. 619-628). Al respecto, se puede afirmar que la metropolización dista de ser un fenómeno enfocado en las autoridades de gobierno: se reconoce la existencia de actores —como las empresas privadas y de la sociedad civil— que inciden en las decisiones tanto por el conocimiento que tienen sobre las dinámicas del territorio como por la necesidad de actuar ante la imposibilidad de las autoridades del Estado para controlar todo aquello que esté en capacidad de afectar las condiciones de seguridad en las áreas metropolitanas.
En ese sentido, por ejemplo, es inevitable tener en cuenta a los servicios de seguridad de las empresas que se han reubicado en los municipios que conforman el anillo metropolitano de ciudades como Bogotá, Medellín, Barranquilla o Bucaramanga, por citar algunas que ya cuentan con arreglos institucionales a escala metropolitana para coordinar acciones. Esto no supone que los servicios de seguridad privada suplan la función del Estado, pero si se encuentran en capacidad de brindar información y un apoyo cuando se requiera de acuerdo con la valoración de las dinámicas metropolitanas. Por otra parte, es posible que la gobernanza contribuya a una menor competencia entre las ciudades por los recursos que pueda ofrecer un esquema asociativo —como, por ejemplo, la Región Metropolitana Bogotá Cundinamarca— en la medida en que el trabajo con otros actores ayuda a ampliar la comprensión de los problemas a escala metropolitana y la búsqueda de soluciones a ese nivel, con incidencia en la formulación de planes que respondan a dichos fenómenos metropolitanos y no como una solución puntual a una necesidad local.
En conclusión, la metropolización implica la coexistencia de conflictos tanto visibles como invisibles. La forma en que se estructuran los entornos metropolitanos exige mayores recursos y capacidades para la articulación entre los gobiernos locales, el sector privado y la sociedad civil. En un área tan compleja como la seguridad, donde los retos suelen superar la planeación y las capacidades operativas de las autoridades, se vuelve imperativo transitar hacia un modelo asociativo real, donde la corresponsabilidad de todos los actores sea fundamental para responder a las dinámicas del territorio, con base en la cooperación interinstitucional antes que en la promoción de la competencia por necesidades locales sin perspectiva de acción metropolitana.
Referencias bibliográficas
Colombia, Congreso de la República (2013, abril 29). Ley 1625 de 2013. En línea. Disponible en: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1625_2013.html
Colombia, Congreso de la República (2022, febrero 8). Ley 2199 de 2022. En línea. Disponible en: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_2199_2022.html
Elinbaum, P., Vicuña, M., & Valenzuela Montes, L. M. (2025). Planning the metropolitan region in the era of governance: three Latin American cases. Urban Research & Practice, 18(1), 106–129. https://doi.org/10.1080/17535069.2024.2346744
Lefévre, C. (2024). Los desafíos de las unidades metropolitanas. En Mashini, D., Toro, F. & Vera, L. F. Lo Metropolitano: escala, complejidad y gobernanza. Banco Interamericano de Desarrollo. En línea. Disponible en: https://dx.doi.org/10.18235/0005504
Mesa Mejía, J., Gallego, L. & Leyva, S. (2018). Seguridad Ciudadana desde la Gobernanza Metropolitana: el caso del Valle de Aburrá. EAFIT-AMVA. En línea. Disponible en: https://editorial.eafit.edu.co/index.php/editorial/catalog/book/609
Solórzano Pescador, J. (2025). Gobernanza metropolitana para la seguridad: avances y desafíos en la RMBC. En línea. Disponible en: https://greystonelatam.com/gobernanza-metropolitana-para-la-seguridad-avances-y-desafios-en-la-rmbc/
Trejo-Nieto, A. & Niño-Amézquita, J. (2022). “A framework for contextualising metropolitan governance in Latin America” en Metropolitan Governance in Latin America. Routledge.