Revista PLANEO N°66 | Hablemos de Planificación Urbana Vol. 1: el arte y sentido de planificar | Julio 2026
[Por: Javier Miramontes Figueroa. Arquitecto, Tecnológico de Monterrey, México; estudiante de Magíster en Asentamientos Humanos y Medio Ambiente, Pontificia Universidad Católica de Chile]
Entrevistado: Dr. Juan José Gutiérrez-Chaparro
Juan José Gutiérrez-Chaparro es Licenciado en Planeación Urbana, Universidad Autónoma del Estado de México. Magister en Desarrollo Urbano, Pontificia Universidad Católica de Chile. Doctor en Urbanismo por la Universidad Nacional Autónoma de México, Investigador Nacional nivel II (SECIHTI – México).
Profesor de Tiempo Completo en la Facultad de Planeación Urbana y Regional de la Universidad Autónoma del Estado de México, ciudad de Toluca. Responsable de Proyectos de Investigación donde el común denominador ha sido explorar alternativas para la renovación de la Planeación Urbana desde la perspectiva teórica con especial acento en el caso de México y también, desde la perspectiva histórica, las transformaciones del paradigma de la Planeación Urbana mexicana.
De esta línea de trabajo explora el discurso inclusivo en Planeación y se interesa por el estudio de la relación entre la infancia y la ciudad con énfasis en la variable participativa y el diseño de políticas e instrumentos con perspectiva de infancia. En esta temática se inscriben sus últimos proyectos de investigación de los que se desprenden proyectos paralelos bajo la responsabilidad de estudiantes de licenciatura y posgrado.
Más que una definición, una forma de comprender la ciudad
PLANEO (Javier): Cuando hablamos de planificación urbana, ¿de qué estamos hablando realmente?
Dr. Juan José Gutiérrez-Chaparro: Se trata de un campo de conocimiento muy complejo de definir, porque su objeto de estudio —la ciudad— también lo es. No podemos reducir la planificación urbana únicamente al espacio público, a la vivienda, a la movilidad, a la forma urbana o a la población. La ciudad reúne todos esos elementos al mismo tiempo, y precisamente por esa complejidad resulta difícil construir una definición única que abarque todo lo que implica.
Yo la entiendo como un campo de conocimiento que, desde una perspectiva racional y científica, busca explicar los fenómenos que ocurren en la ciudad. Cuando hablo de racionalidad me refiero a que la planificación se apoya en un proceso científico que permite observar, diagnosticar, comprender y explicar esos fenómenos para, posteriormente, intervenir sobre ellos. Su finalidad es atender los problemas urbanos, pero partiendo primero de entender cómo y por qué suceden. A esa complejidad se suma otro elemento fundamental: su carácter multidisciplinario. Ningún problema urbano puede comprenderse desde una sola disciplina. Hoy, por ejemplo, la tecnología se ha convertido en una herramienta indispensable para entender muchos procesos urbanos, aunque no sea una disciplina propia de la planificación. Lo mismo ocurre con la economía, la sociología, el derecho o las ciencias ambientales. Todas aportan elementos para comprender la ciudad.
Por eso considero que la planificación urbana es un concepto, hasta cierto punto, resbaladizo. Cualquier definición que intentemos formular inevitablemente dejará fuera algún aspecto importante de la realidad urbana. Actualmente, por ejemplo, trabajo temas relacionados con las infancias en la ciudad. Desde esa perspectiva podría definir la planificación urbana poniendo énfasis en ese grupo social, pero estaría dejando fuera muchos otros componentes igualmente relevantes. En ese sentido, prefiero entender la planificación urbana como un proceso orientado a explicar los fenómenos que ocurren en la ciudad para atenderlos posteriormente, sin limitarse a un solo tema o dimensión. La ciudad es demasiado compleja para reducirla a una única definición, y precisamente esa complejidad es la que hace tan importante a la planificación.
Comprender antes que controlar
PLANEO (Javier): Muchas personas sienten que las ciudades crecen de forma caótica. ¿Dirías que hoy estamos planeando nuestras ciudades o simplemente reaccionando a los problemas conforme aparecen?
Dr. Juan José Gutiérrez-Chaparro: Yo retomaría la idea de la complejidad de la ciudad. La ciudad es un fenómeno extraordinariamente complejo porque en ella confluyen procesos sociales, económicos, políticos, ambientales y territoriales. Desde la planificación intentamos conducir ese proceso mediante instrumentos, normas y políticas públicas, pero esa misma complejidad rebasa, muchas veces, la capacidad de control que tienen dichos instrumentos. Por eso nuestras ciudades, especialmente en países como México, son como son. Existen ámbitos donde la planificación logra orientar el desarrollo, pero también muchos otros donde aparecen procesos que no estaban previstos o que simplemente no pueden controlarse desde un plan urbano. Antes de pensar en controlar la ciudad, nuestra primera responsabilidad debería ser comprenderla. Es decir, describir y explicar los fenómenos que ocurren en ella para entender por qué suceden.
Esa explicación, además, debe partir de reconocer que cada ciudad —e incluso cada barrio— presenta condiciones particulares. No podemos asumir que todos los problemas urbanos son iguales. Sin embargo, los planes de desarrollo urbano suelen partir de diagnósticos generales: hablan del suelo, la vivienda, la infraestructura o los servicios públicos como si fueran problemas homogéneos. Esa lógica deja poco espacio para comprender las particularidades de cada territorio. Creo que justamente ahí está uno de los principales desafíos del planificador urbano: acercarse a los procesos reales de la ciudad. Si hablamos de movilidad, por ejemplo, el planificador tendría que experimentar y observar directamente ese problema, no limitarse únicamente a los datos estadísticos. Una de las críticas más importantes que hoy enfrenta la disciplina es la llamada planificación de escritorio, donde gran parte del análisis se realiza a partir de indicadores, bases de datos y mapas, dejando de lado la dimensión cualitativa de los fenómenos urbanos.
Hoy contamos con una enorme capacidad tecnológica para generar información. Tenemos cada vez más datos, cartografía e indicadores. Sin embargo, eso no necesariamente significa que comprendamos mejor la ciudad. Existe un exceso de análisis cuantitativo y una insuficiente aproximación cualitativa, lo que limita nuestra capacidad para explicar los problemas y, en consecuencia, para proponer soluciones adecuadas. A esto se suma un problema histórico. En América Latina, y particularmente en México, la planificación urbana se consolidó entre las décadas de 1960 y 1970, en un contexto donde predominaba la idea de la planificación para el desarrollo. En ese momento se concebía como un instrumento capaz de conducir el crecimiento económico, la industrialización y superar las condiciones de subdesarrollo que enfrentaban nuestros países. Esa herencia desarrollista sigue muy presente. Se terminó asignando a la planificación urbana la responsabilidad de resolver prácticamente todos los problemas de la ciudad: el uso del suelo, la vivienda, la infraestructura, el empleo, la contaminación, la movilidad y, más recientemente, temas como el uso de la bicicleta, las mascotas o muchos otros asuntos que también forman parte de la vida urbana.
El problema es que ninguna disciplina puede asumir semejante responsabilidad. Seguimos trabajando con un modelo heredado hace más de cincuenta años para enfrentar ciudades que hoy son completamente distintas. Esa carga hace prácticamente imposible que la planificación pueda responder de manera efectiva a todos los desafíos que se le atribuyen. Lo que vemos actualmente en México refleja precisamente esa situación. Elaboramos diagnósticos cada vez más extensos y sofisticados, aprovechando las herramientas tecnológicas disponibles, pero muchas veces seguimos teniendo dificultades para explicar fenómenos específicos y, sobre todo, para construir propuestas realmente pertinentes para cada contexto.
Una ciudad construida entre todos
PLANEO (Javier): Durante mucho tiempo la planificación fue vista como una tarea exclusiva de gobiernos y especialistas. ¿Quién debería decidir cómo se transforma una ciudad: ¿los gobiernos, los expertos o la ciudadanía?
Dr. Juan José Gutiérrez-Chaparro: Históricamente, la planificación urbana quedó estrechamente vinculada al aparato público. Esa relación tiene su origen en el impulso que recibió la planificación para el desarrollo durante la segunda mitad del siglo XX, cuando el Estado asumió la responsabilidad de conducir el crecimiento urbano mediante planes, normas e instrumentos de ordenamiento territorial. En México esa visión quedó claramente institucionalizada a partir de 1976. Desde entonces, la forma de elaborar los planes ha cambiado muy poco, aunque las ciudades se hayan transformado profundamente. En la práctica seguimos utilizando procedimientos muy similares a los de hace varias décadas, mientras que la realidad urbana es completamente distinta.
Sin embargo, si observamos la evolución teórica de la disciplina, encontramos un panorama diferente. El estudio de la planificación urbana ha avanzado considerablemente y hoy reconoce la complejidad de la ciudad y la necesidad de incorporar nuevas formas de entenderla. Sin abandonar su carácter racional —que considero indispensable— la disciplina ha transitado de una racionalidad instrumental hacia una racionalidad comunicativa. La racionalidad comunicativa implica construir acuerdos, fomentar el diálogo y reconocer la participación de los distintos actores que intervienen en la ciudad. Esta perspectiva tiene una fuerte influencia del pensamiento de Jürgen Habermas y plantea que la planificación no puede seguir siendo únicamente un ejercicio técnico o gubernamental, sino un proceso donde la comunicación y la construcción colectiva adquieren un papel central. Estas ideas tampoco son completamente nuevas. Desde la década de 1960, autores como Paul Davidoff, con el Advocacy Planning, planteaban que el planificador debía dejar de ser únicamente un técnico para convertirse en un mediador entre los distintos intereses presentes en la ciudad. Posteriormente aparecieron enfoques que incorporaron nuevas perspectivas relacionadas con la participación ciudadana, la equidad, la inclusión, el género, las minorías y otros grupos que históricamente habían permanecido invisibles dentro de los procesos de planificación.
Paradójicamente, mientras la teoría ha evolucionado, la práctica ha cambiado mucho menos. Se han incorporado nuevos conceptos —como la participación, la planificación estratégica, los Objetivos de Desarrollo Sostenible o la Nueva Agenda Urbana—, pero con frecuencia esos cambios son más discursivos que estructurales. Detrás de ese nuevo lenguaje continúa operando un modelo de planificación profundamente físico-espacial, altamente normativo y basado en una lógica que responde a otra época. A veces digo, incluso de manera provocadora, que la planificación urbana se ha vuelto un poco soberbia. Lo digo porque, pese a las críticas que ha recibido durante décadas, continúa reproduciendo prácticamente los mismos esquemas de trabajo. La ciudad cambia constantemente, pero la planificación muchas veces permanece igual.
Por eso considero que necesitamos avanzar hacia un nuevo momento de la disciplina. Desde la academia, la investigación y espacios como Planeo, nuestro compromiso consiste en explorar nuevas formas de comprender la ciudad, generar conocimiento y difundir esas nuevas perspectivas. Ahí podemos contribuir a construir otra manera de pensar la planificación. El problema aparece cuando hablamos de la aplicación del conocimiento. Podemos generar nuevas ideas, desarrollar investigaciones y proponer enfoques innovadores, pero su implementación depende del ámbito público. Ahí es donde encontramos una de las mayores dificultades. No se trata únicamente de un debate académico. La propia Nueva Agenda Urbana, adoptada por ONU-Hábitat en 2016, insiste en la necesidad de renovar la manera en que planificamos nuestras ciudades, fortaleciendo la participación, la gobernanza y la construcción colectiva de las decisiones urbanas. Incluso antes de ello, diversos informes de ONU-Hábitat ya hablaban de la necesidad de renovar la planificación urbana.
Por eso creo que nuestra responsabilidad es seguir generando y difundiendo conocimiento que permita transformar la disciplina. La ciudad ya cambió. Ahora necesitamos que también cambie la manera en que la entendemos y la planificamos
No todas las ciudades son iguales
PLANEO (Javier): En la planificación solemos mirar referencias de Europa o Estados Unidos para pensar el futuro de nuestras ciudades. Sin embargo, América Latina tiene condiciones muy distintas. ¿Qué características propias de las ciudades latinoamericanas deberían recibir más atención al momento de planificar su desarrollo?
Dr. Juan José Gutiérrez-Chaparro: Es natural que nuestras principales referencias provengan de Europa o de Estados Unidos. Nuestra formación académica se construyó sobre esas bases y buena parte de la historia de la planificación urbana está vinculada a esos contextos. Ahí están, por ejemplo, la Carta de Atenas, el Movimiento Moderno, la Escuela de Chicago y muchas otras corrientes que marcaron el desarrollo de la disciplina durante el siglo XX. El problema no es haber aprendido de ellas. Al contrario, conocer esos antecedentes es indispensable para comprender cómo evolucionó la planificación urbana. El problema aparece cuando seguimos utilizándolos como si fueran modelos plenamente vigentes para explicar realidades que hoy son muy diferentes.
Actualmente esos referentes forman parte de la historia de nuestra disciplina. Debemos conocerlos, estudiarlos y entender su importancia, pero también reconocer que la planificación ha evolucionado. Hoy las discusiones se orientan mucho más hacia el reconocimiento de la diversidad, la inclusión, la justicia social y la complejidad de los territorios. Precisamente ahí encuentro uno de los mayores desafíos para América Latina. Necesitamos ser capaces de explicar nuestras propias ciudades desde sus particularidades. No basta con aplicar modelos generales; debemos comprender las diferencias que existen entre una ciudad y otra, e incluso entre los distintos barrios de una misma ciudad.
Cuando hablamos de diversidad no nos referimos únicamente a una idea abstracta. Significa reconocer que los problemas urbanos adquieren formas distintas según el contexto. Un ejemplo muy sencillo es el agua potable. Todos podríamos decir que existe un problema de agua, pero una cosa es que una colonia no tenga suministro, otra que lo reciba de manera intermitente, otra que existan fugas constantes y otra muy distinta que el problema sea la calidad del servicio. Aunque hablamos del mismo tema, cada situación requiere una explicación y una respuesta diferente.
Sin embargo, muchos planes siguen abordando esos problemas de manera muy general. Se limitan a señalar que falta agua, que faltan escuelas o que hace falta infraestructura, sin profundizar en las causas específicas de cada caso ni en las soluciones más adecuadas para cada territorio. Por eso considero que el principal reto consiste en incorporar esa sensibilidad hacia la particularidad. El planificador debe ser capaz de comprender el contexto específico en el que trabaja y construir propuestas acordes con esa realidad, en lugar de reproducir esquemas que funcionan como recetas universales.
Eso no significa abandonar todo el conocimiento acumulado por la disciplina. El uso del suelo, por ejemplo, seguirá siendo una herramienta fundamental de la planificación urbana. Lo que cambia es la manera en que lo interpretamos y aplicamos. Los instrumentos continúan siendo importantes, pero deben responder a las características concretas del territorio y no únicamente a modelos heredados. También creo que debemos revisar nuestra propia formación. Muchas veces los estudiantes aprenden a reproducir metodologías sin detenerse a cuestionarlas o adaptarlas a las condiciones específicas de cada ciudad. Necesitamos formar planificadores con mayor sensibilidad hacia los procesos urbanos reales y con la capacidad de explicar fenómenos particulares antes de intentar resolverlos.
Para mí, ese es uno de los grandes retos de la disciplina. Más que buscar nuevas definiciones de planificación urbana, debemos comprender cómo ha evolucionado este campo de conocimiento y cómo puede responder mejor a la realidad de nuestras ciudades.
Existe, además, un desafío que pocas veces discutimos. La ciudad es un tema sobre el que prácticamente cualquier persona puede opinar. Todos tenemos una experiencia cotidiana del transporte, de la vivienda, del espacio público o de la inseguridad, y eso hace que muchas explicaciones sobre la ciudad se construyan desde el sentido común. Nuestro reto como planificadores consiste precisamente en ir más allá de ese sentido común. No basta con identificar que existe un problema; debemos contar con herramientas teóricas, metodológicas y analíticas que nos permitan comprender por qué ocurre y cómo puede atenderse de manera más eficaz. Ahí la universidad, la investigación y espacios de difusión como Planeo cumplen un papel muy importante. No solo se trata de formar profesionales, sino también de generar y compartir conocimiento que permita comprender la ciudad con mayor profundidad. Solo así podremos construir una planificación urbana capaz de responder a la complejidad de las ciudades latinoamericanas.
El reto de cambiar la planificación urbana
PLANEO (Javier): Pensando en los próximos veinte años, ¿qué características debería tener una buena planificación urbana para responder a desafíos como el crecimiento urbano, el agua, la movilidad o el cambio climático?
Dr. Juan José Gutiérrez-Chaparro: Lo primero sería fortalecer la formación de quienes nos dedicamos a la planificación urbana. La disciplina tiene una evolución teórica muy rica que debemos conocer para comprender de dónde viene y hacia dónde puede avanzar. Buena parte de nuestras referencias provienen de Europa y de Estados Unidos, y eso forma parte de la historia de la disciplina. Sin embargo, también necesitamos entender la planificación desde su propio campo de conocimiento y desarrollar herramientas que respondan a nuestras realidades. Esa formación debería ayudarnos a desarrollar una mayor sensibilidad frente a la complejidad de la ciudad. El planificador no solo debe dominar técnicas e instrumentos; también tiene la responsabilidad de comprender los procesos sociales, territoriales y ambientales que ocurren en el lugar donde interviene. La ciudad está conformada por múltiples actores, muchos de los cuales históricamente han permanecido invisibles dentro de la planificación.
Actualmente, por ejemplo, trabajo el tema de las infancias en la ciudad. Los niños son actores urbanos con necesidades, opiniones y derechos, pero pocas veces participan en la construcción de la ciudad. Lo mismo sucede con muchos otros grupos que durante años quedaron fuera de los procesos de planificación. Uno de nuestros retos consiste precisamente en hacer visibles esas voces y reconocer la diversidad de quienes habitan la ciudad. Desde la academia y la investigación podemos contribuir a ese cambio generando nuevo conocimiento y difundiendo otras maneras de entender la planificación urbana. Espacios como Planeo cumplen una función importante porque ayudan a acercar estas discusiones a un público más amplio y favorecen la construcción de nuevas perspectivas.
Sin embargo, el desafío más grande aparece cuando ese conocimiento debe traducirse en políticas públicas. Podemos investigar, innovar y proponer nuevas formas de planificar, pero la implementación depende de las instituciones responsables de conducir el desarrollo urbano. Ahí existe todavía una brecha importante entre lo que sabemos y lo que realmente se aplica.
A futuro, uno de los principales obstáculos seguirá siendo el componente normativo. En México, los planes de desarrollo urbano continúan respondiendo, en gran medida, a una estructura legal que ha cambiado muy poco durante las últimas décadas. Mientras ese marco normativo permanezca prácticamente intacto, será muy difícil transformar de fondo la manera en que planificamos nuestras ciudades. Podemos incorporar nuevas metodologías, hablar de participación, de sostenibilidad, de cambio climático o de nuevas agendas urbanas, pero si el instrumento de planificación sigue siendo esencialmente el mismo, los cambios serán limitados. La ciudad evoluciona mucho más rápido que las normas que buscan regularla.
Por eso creo que el futuro de la planificación urbana depende de tres procesos que deben avanzar de manera conjunta. El primero es la generación de conocimiento, donde la academia tiene un papel fundamental. El segundo es la difusión de ese conocimiento, una tarea en la que participan las universidades, las revistas especializadas y otros espacios de reflexión. El tercero, y quizá el más complejo, es la aplicación del conocimiento mediante políticas públicas e instrumentos capaces de responder a las nuevas realidades urbanas. Los dos primeros ámbitos dependen, en buena medida, de nosotros. El tercero requiere instituciones capaces de incorporar ese conocimiento y traducirlo en mejores formas de gobernar la ciudad.
La ciudad ya cambió. Ahora necesitamos que también cambien la planificación y las herramientas con las que intentamos comprenderla y conducirla.