Revista PLANEO N°66 | Hablemos de Planificación Urbana Vol. 1: el arte y sentido de planificar | Julio 2026
[Por: Javier Miramontes Figueroa. Arquitecto, Tecnológico de Monterrey, México; estudiante de Magíster en Asentamientos Humanos y Medio Ambiente, Pontificia Universidad Católica de Chile]
Entrevistado: Alejandro Guadarrama Gil
Alejandro Guadarrama Gil es Director General de Planeación Urbana de la Secretaría de Desarrollo Urbano e Infraestructura (SEDUI) del Gobierno del Estado de México. Desde este cargo participa en la formulación, actualización y coordinación de los instrumentos de planeación urbana y ordenamiento territorial de la entidad, así como en procesos de gobernanza metropolitana con los distintos órdenes de gobierno.
Es doctor en Urbanismo por la Facultad de Planeación Urbana y Regional de la Universidad Autónoma del Estado de México (UAEMéx), donde desarrolló investigación sobre la relación entre la infancia y la ciudad. Asimismo, funge como docente en la Facultad de Arquitectura y Diseño de la UAEMéx en el área de urbanismo y como director de tesis. Su trayectoria combina la investigación académica con la gestión pública, particularmente en temas de planeación urbana, desarrollo metropolitano y ordenamiento territorial.
La esencia de la planificación urbana
PLANEO (Javier): Desde su experiencia en la gestión pública, ¿qué significa planificar una ciudad?
Dr. Alejandro Guadarrama Gil:
Desde la experiencia que hemos desarrollado en la Dirección General de Planeación Urbana del Estado de México, planificar una ciudad significa asumir una responsabilidad pública para dignificar los espacios donde vivimos y, al mismo tiempo, construir una visión de futuro sobre cómo queremos que crezcan nuestras ciudades. La planeación no puede limitarse a un periodo administrativo; debe trascender los cambios de gobierno y orientar el desarrollo a largo plazo. En ese sentido, considero que hay tres aspectos fundamentales.
El primero es la gestión del suelo. Durante muchos años, el crecimiento urbano en México ha estado marcado principalmente por la lógica del mercado inmobiliario: la ciudad crece hacia donde avanza la inversión. Sin embargo, el Estado debe asumir un papel más activo para definir dónde es conveniente crecer y dónde no, considerando factores ambientales, económicos, sociales y de riesgo.
El segundo aspecto consiste en colocar a las personas en el centro de la planeación. Más allá de ordenar el territorio, la planeación debe contribuir a reducir desigualdades y garantizar mejores condiciones de acceso a infraestructura, servicios y oportunidades para toda la población. Un ejemplo muy claro lo encontramos en municipios como Huixquilucan, donde conviven algunas de las zonas residenciales de mayor valor del Estado de México con comunidades que enfrentan importantes carencias en infraestructura y servicios. Estos contrastes muestran que la planeación también tiene una función social.
Finalmente, la planeación debe construirse con una visión de largo plazo. Los instrumentos de desarrollo urbano no deberían modificarse cada vez que cambia una administración, sino responder a un proyecto de ciudad compartido por la sociedad y capaz de orientar el desarrollo durante varios años.
Los desafíos del territorio
PLANEO (Javier): ¿Cuáles son hoy los principales retos de la planificación urbana en un territorio tan diverso como el Estado de México? Además, ¿cómo estos instrumentos que ustedes están planteando pueden funcionar para dejar un legado que trascienda la siguiente administración?
Dr. Alejandro Guadarrama Gil: El primer gran reto es comprender la enorme diversidad territorial del Estado de México. Estamos hablando de la entidad más poblada del país, con más de 17 millones de habitantes distribuidos en 125 municipios, cada uno con características sociales, económicas, ambientales y culturales muy distintas. Incluso dentro de una misma región encontramos realidades muy diferentes. En la zona oriente, por ejemplo, conviven municipios con un importante patrimonio histórico y turístico, como Teotihuacán o Acolman; otros con fuertes desafíos asociados a la marginación, como Ecatepec, Nezahualcóyotl o Chimalhuacán; y también territorios donde hoy se impulsa un importante desarrollo logístico e industrial gracias a su conectividad. Esto demuestra que no es posible planificar todo el Estado bajo una misma lógica. Por ello, aunque los instrumentos estatales deben establecer una visión general, también tienen que reconocer las particularidades de cada territorio y responder a ellas.
Un segundo reto consiste en revertir el modelo de ciudad dormitorio que históricamente ha caracterizado a buena parte del Estado de México. Durante décadas, millones de personas se han desplazado diariamente hacia la Ciudad de México o hacia municipios con mayor concentración de empleo para trabajar, estudiar o acceder a servicios. Lo que buscamos ahora es generar oportunidades en otras regiones del estado para reducir esa dependencia y, al mismo tiempo, contener la expansión urbana dispersa que ha ocupado suelo agrícola, ejidal e incluso zonas ambientalmente vulnerables.
El tercer gran desafío es la movilidad. La planeación urbana ya no puede desvincularse de los sistemas de transporte. Proyectos como el Mexibús, el Mexicable o el Tren Interurbano México-Toluca han demostrado que la infraestructura de movilidad transforma la forma en que crecen las ciudades y redefine las dinámicas territoriales. De hecho, algunos análisis que hemos realizado muestran que municipios como Ecatepec comienzan a perder población, pero esta no necesariamente se traslada a la Ciudad de México, sino a municipios cercanos, impulsados por nuevas condiciones de conectividad. Esto confirma que los grandes proyectos de infraestructura deben incorporarse desde el inicio a la planeación del territorio.
En conjunto, estos retos nos obligan a pensar una planeación mucho más diferenciada, capaz de reconocer la diversidad del Estado de México y de orientar el crecimiento urbano de manera más equilibrada y sostenible.
Más allá de las fronteras administrativas
PLANEO (Javier): Ahora que hablamos de estos retos y de las nuevas líneas de planificación que se están impulsando, ¿cómo planificar un territorio que rebasa los límites administrativos? Sobre todo, considerando que el Estado de México comparte grandes flujos de población, movilidad y servicios con la Ciudad de México.
Dr. Alejandro Guadarrama Gil:
Durante mucho tiempo, uno de los principales problemas de la planeación fue pensar que cada entidad podía planificar su territorio de manera aislada, como si se tratara de una isla. Sin embargo, la realidad metropolitana demuestra exactamente lo contrario: las dinámicas urbanas no reconocen límites administrativos. Hoy resulta indispensable construir mecanismos de coordinación entre el Estado de México, la Ciudad de México y los estados vecinos. Un ejemplo es la actualización del Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana del Valle de México, un instrumento que busca recuperar una visión metropolitana del desarrollo urbano después de más de dos décadas.
Esta coordinación debe reflejarse, en primer lugar, en los servicios que utiliza diariamente la población. El transporte es quizá el mejor ejemplo. Proyectos como el Trolebús Chalco–Santa Marta o el Tren Suburbano muestran que la movilidad metropolitana solo puede funcionar mediante una planeación compartida entre distintas entidades. Como ciudadanos podemos identificar dónde termina administrativamente un estado y comienza otro, pero la infraestructura, los servicios y la movilidad deberían ofrecer continuidad. Esa debe ser también la lógica de la planeación.
Otro aspecto fundamental es la armonización de los instrumentos de desarrollo urbano, particularmente de los usos del suelo. Cuando dos municipios comparten una continuidad urbana, sus planes también deben dialogar entre sí. No tendría sentido que un municipio definiera un uso predominantemente habitacional mientras el municipio vecino estableciera usos completamente distintos sin ningún criterio de compatibilidad.
Finalmente, también necesitamos fortalecer los mecanismos de inversión metropolitana. Muchas de las problemáticas que enfrentan los municipios ubicados en los límites estatales son compartidas por ambos lados de la frontera administrativa. Por ello, la asignación de recursos públicos también debe responder a esa realidad territorial y no únicamente a los límites político-administrativos. Planificar una metrópoli implica dejar de pensar en territorios fragmentados y comenzar a construir una visión compartida del desarrollo urbano, donde la coordinación entre gobiernos sea una condición indispensable para responder a las necesidades de la población.
De la planificación a la acción
PLANEO (Javier): En muchos casos de rápido crecimiento urbano, como ocurre en el área metropolitana del Valle de México, los planes suelen quedar rezagados frente a la velocidad con la que crece la ciudad. Desde tu experiencia, ¿qué condiciones son necesarias para que los instrumentos de planificación realmente se traduzcan en acciones concretas?
Dr. Alejandro Guadarrama Gil:
Uno de los principales problemas de la planeación es que, con frecuencia, los instrumentos terminan convirtiéndose en letra muerta. Para evitarlo, considero que existen cuatro condiciones fundamentales.
La primera es construir una participación ciudadana verdaderamente vinculante y dejar atrás las prácticas de participación simulada. Tradicionalmente, los procesos de consulta pública se realizan cuando el plan ya está elaborado y se limitan al cumplimiento de un requisito legal, lo que reduce las posibilidades de incorporar las necesidades reales de la población. Desde nuestra experiencia, la participación debe comenzar desde la elaboración del diagnóstico. ¿Quién conoce el territorio? ¿Quién vive los problemas de la ciudad? La propia ciudadanía. Por ello, sus experiencias, conocimientos y problemáticas deben formar parte del proceso desde el inicio y no únicamente durante la etapa de consulta.
La segunda condición es el rigor técnico. Hoy contamos con sistemas de información geográfica, bases de datos y herramientas que permiten comprender con mayor precisión lo que ocurre en el territorio. Sin embargo, estos insumos solo son realmente útiles cuando se complementan con el conocimiento cotidiano de la población. La planeación requiere equilibrar la evidencia técnica con la experiencia de quienes viven la ciudad.
Un tercer elemento es la rectoría del Estado. Aunque los municipios tienen la atribución de regular su territorio, también es necesario que exista una visión estatal que articule los distintos instrumentos de planeación y garantice que respondan a objetivos comunes. La coordinación entre ambos niveles de gobierno es indispensable para construir políticas públicas coherentes y sostenibles.
Finalmente, ningún plan puede materializarse sin recursos. Los objetivos, estrategias y proyectos deben ir acompañados de una asignación presupuestal que permita llevarlos a la práctica. La planeación solo cobra sentido cuando existe la capacidad institucional y financiera para convertir las propuestas en acciones concretas. En suma, un buen instrumento de planeación necesita combinar participación ciudadana, rigor técnico, coordinación institucional y recursos suficientes. Solo así puede dejar de ser un documento y convertirse en una verdadera herramienta de transformación del territorio.
Aprendizajes para América Latina
PLANEO (Javier): El Estado de México es un caso muy interesante porque comparte muchas características con otras grandes regiones metropolitanas de América Latina. Desde tu experiencia, ¿qué lecciones podrían extraerse de este caso para quienes trabajan o quieren dedicarse a la planificación urbana?
Dr. Alejandro Guadarrama Gil:
Creo que la primera lección es reconocer que cada territorio tiene sus propias particularidades. No existen recetas universales para planificar una ciudad. Sin embargo, el Estado de México puede entenderse como un gran laboratorio urbano, tanto por las experiencias exitosas que ha desarrollado como por los errores que ha cometido a lo largo de su proceso de urbanización. De ambos se puede aprender.
En América Latina existen ejemplos muy valiosos de planificación. Las experiencias de ciudades brasileñas y colombianas, los sistemas BRT o propuestas como la acupuntura urbana de Jaime Lerner demuestran que es posible transformar las ciudades cuando existe una visión de largo plazo. Lo importante no es replicar esos modelos de manera automática, sino comprender qué principios pueden adaptarse a las condiciones de cada territorio.
En el caso del Estado de México, uno de los principales aprendizajes es la necesidad de construir una verdadera gobernanza metropolitana. Las dinámicas urbanas no terminan en los límites administrativos; por ello, la coordinación entre municipios, estados y distintos niveles de gobierno debe convertirse en una práctica permanente y no en una excepción.
Otra lección es entender que la planeación también es una herramienta de justicia social. No se trata únicamente de ordenar el crecimiento urbano, sino de orientar la inversión pública hacia los lugares donde más se necesita, reducir desigualdades y garantizar un acceso más equitativo a infraestructura, servicios y oportunidades.
Finalmente, la planeación debe dejar de ser un ejercicio exclusivamente técnico para convertirse en una herramienta realmente operativa. Eso implica construir procesos participativos, fortalecer la coordinación institucional y generar instrumentos que puedan implementarse en la práctica y no quedarse archivados en un escritorio. Creo que ese es, quizá, el principal aprendizaje que puede ofrecer el Estado de México a otras ciudades latinoamericanas: entender que la planeación solo tiene sentido cuando logra transformar de manera tangible la vida de las personas.
PLANEO (Javier): Perfecto. Bueno, creo que justamente estamos llegando al final de esta entrevista, pero siempre me gusta cerrar con una pregunta abierta. ¿Hay algo que te gustaría compartir, decir o enfatizar que no hayamos mencionado durante la conversación?
Dr. Alejandro Guadarrama: Me gustaría destacar que el Estado de México ha tenido históricamente un papel importante en la evolución de la planificación urbana en el país. Fue pionero en la creación de instrumentos e instituciones vinculadas al desarrollo urbano, con experiencias como Cuautitlán Izcalli, uno de los primeros municipios planificados de México, el Instituto AURIS y algunos de los primeros marcos normativos en materia de asentamientos humanos.
Hoy buscamos recuperar ese espíritu innovador desde una perspectiva distinta. El objetivo es que el crecimiento urbano deje de estar determinado únicamente por la dinámica del mercado inmobiliario y responda, en cambio, a las condiciones del territorio, a su vocación y, sobre todo, a las necesidades de la población. Con esa visión, este año el Gobierno del Estado de México trabaja en la elaboración de siete instrumentos estratégicos de planeación. Entre ellos se encuentran la actualización del Plan Estatal de Desarrollo Urbano, los Planes Regionales Metropolitanos de Toluca y Tianguistenco, un plan para la zona del Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles (AIFA), el corredor Jilotepec–Soyaniquilpan–Polotitlán–Aculco, el Plan Regional de la Zona Oriente y el proyecto del Parque Lineal del Tren México–Toluca.
Más allá de estos proyectos, lo que realmente buscamos es consolidar una nueva forma de hacer planeación: una planeación construida de manera participativa, en la que dialoguen la academia, la sociedad civil, los sectores productivos y la ciudadanía. Solo así podremos generar instrumentos que respondan a las necesidades reales del territorio y contribuyan a mejorar la calidad de vida de las personas.
Ese es, finalmente, el reto y también la apuesta de esta nueva etapa de la planeación en el Estado de México.