Revista PLANEO N°61 | Asentamientos multiamenazas Vol. 4: Tsunamis y comunidades costeras | Diciembre 2024
[Por: Javier Miramontes Figueroa. Arquitecto, Tecnológico de Monterrey, México; estudiante de Magíster en Asentamientos Humanos y Medio Ambiente, Pontificia Universidad Católica de Chile]
Entrevistada: Dra. Magdalena Vicuña
Magdalena Vicuña es arquitecta, Pontificia Universidad Católica de Chile; Máster en Community Planning, University of Maryland, Estados Unidos; Doctora en Arquitectura y Estudios Urbanos, Pontificia Universidad Católica de Chile. Profesora asociada del Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales y Directora de Investigación y Posgrado de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Estudios Urbanos, Pontificia Universidad Católica de Chile. Investigadora principal del Centro de Investigación para la Gestión Integrada del Riesgo de Desastres (CIGIDEN). Ha sido investigadora principal y co-investigadora en una serie de proyectos de investigación académica e investigación aplicada relacionados con planificación urbana y territorial, normativa y morfología urbana y planificación para la gestión del riesgo de desastres.
Trayectoria profesional
PLANEO (Javier): Has tenido una destacada carrera en planificación urbana y reducción del riesgo de desastres. ¿Qué te motivó a interesarte en esta área y cómo ha sido tu experiencia trabajando en proyectos relacionados con tsunamis?
Dra. Magdalena: Bueno, llevo trabajando en planificación urbana por 25 años. Todo comenzó cuando hice mi Máster en Community Planning en Estados Unidos, donde también tuve la oportunidad de trabajar en el estado de Maryland y realizar investigación.
Siempre me motivaron los cursos de urbanismo durante la carrera de arquitectura. Me inspiraba la idea de contribuir, aunque fuera con un pequeño granito de arena, a mejorar la calidad de vida de muchas personas, especialmente de las más desfavorecidas. Eso fue lo que me llevó a dedicarme a la planificación urbana, a hacer un doctorado y a enfocar mis investigaciones en esta área.
En cuanto al giro hacia la gestión del riesgo de desastres, tiene que ver con una oportunidad que surgió al vincularme con el Centro de Investigación para la Gestión Integrada del Riesgo de Desastres. Este centro inicialmente estaba muy enfocado en el modelamiento de amenazas, pero con el tiempo fue evidente que era necesario integrar más aspectos, como las políticas públicas y la comprensión de que el riesgo no solo depende de la amenaza, sino también de la vulnerabilidad.
El centro comenzó a incorporar investigadores del ámbito del urbanismo y la planificación urbana, ya que el crecimiento y los patrones de desarrollo urbano influyen significativamente en la vulnerabilidad. Esto me motivó a colaborar desde esa perspectiva: entender cómo los patrones de crecimiento urbano están aumentando los niveles de exposición y vulnerabilidad frente a los riesgos. Desde la planificación urbana, bien integrada con la gestión de riesgos, se pueden minimizar o reducir estos niveles de vulnerabilidad.
Respecto a la otra pregunta, el interés por el riesgo de tsunami es evidente, pero el enfoque es más amplio hacia otras amenazas. Lo que sucede es que en Chile ha habido una gran cantidad de investigaciones asociadas al riesgo de tsunami, principalmente por la tremenda catástrofe que vivimos en 2010. Ese evento motivó muchos estudios en esa línea. Sin embargo, los resultados y metodologías que hemos desarrollado para el tsunami también nos están permitiendo aplicarlos a otros problemas.
Hoy en día no nos enfocamos exclusivamente en tsunamis, aunque puede parecerlo porque hay más producción científica en ese ámbito debido a que llevamos más tiempo investigando. No obstante, estamos trabajando en otras amenazas igualmente importantes. Por ejemplo, los efectos del cambio climático, como las inundaciones en invierno, los aluviones y los incendios forestales en verano.
Chile se encuentra en un estado permanente de riesgo, recuperación y alerta frente a estos fenómenos. Por eso, nuestra investigación busca abordar estas múltiples amenazas desde un enfoque integral.
Desafíos en la planificación urbana costera
PLANEO (Javier): En el contexto chileno, ¿cuáles crees que son los principales desafíos para la planificación territorial en zonas costeras expuestas a tsunamis, especialmente considerando el impacto del cambio climático?
Dra. Magdalena: Bien, bueno, el cambio climático introduce nuevas amenazas que deben ser abordadas. Más allá del riesgo de tsunamis, creo que el aumento del nivel del mar y las marejadas representan problemas más frecuentes y apremiantes. Los tsunamis son eventos puntuales relacionados con otros fenómenos, pero las ciudades costeras chilenas enfrentan múltiples desafíos debido a su vulnerabilidad acumulada. Es preocupante que muchas ciudades costeras aún no tengan planes reguladores actualizados que incorporen estudios de riesgo, lo cual es fundamental para enfrentar tanto amenazas como vulnerabilidades.
Un primer desafío, entonces, es actualizar los instrumentos de planificación, especialmente los planes reguladores comunales. Cada vez que se elabora o modifica un plan regulador, es crucial realizar estudios de riesgo que fundamenten las decisiones en torno a escenarios futuros, densidades y usos del suelo. Por ejemplo, aumentar la densidad en áreas expuestas incrementa significativamente el nivel de exposición de personas e infraestructuras.
Otro aspecto clave es la trama vial. Una red vial permeable, con múltiples conexiones y accesos rápidos a zonas de seguridad, puede marcar la diferencia en la capacidad de respuesta ante un tsunami. Por ejemplo, llegar a la cota de seguridad (habitualmente definida en 30 metros) de manera rápida y eficiente depende directamente de cómo esté diseñada la trama vial, y esto lo determina el plan regulador.
Asimismo, la localización de espacios públicos y áreas verdes es crucial. Estos pueden funcionar no solo como zonas de evacuación y acopio, sino también como barreras que mitiguen el impacto de las olas. Por otro lado, hay que considerar la distribución de servicios esenciales como hospitales, bomberos y carabineros. Si estos se encuentran en zonas de inundación, la respuesta ante una emergencia será más limitada.
Otro desafío importante tiene que ver con las características socioeconómicas de la población. Aunque dos personas pueden estar expuestas al mismo riesgo, su vulnerabilidad puede variar considerablemente. Por ejemplo, una persona que no comprende la señalética o que tiene limitaciones de movilidad será más susceptible al impacto. La planificación debe abordar estas desigualdades y mejorar tanto las condiciones del entorno construido como las capacidades individuales.
Finalmente, hay aspectos vinculados a los ecosistemas costeros, como los humedales. Estos son elementos clave en la geografía costera, ya que actúan como amortiguadores naturales ante eventos como inundaciones y marejadas. Sin embargo, su protección en los planes reguladores aún es insuficiente. Aunque existen avances como la Ley de Humedales Urbanos, todavía falta mucho por integrar estos ecosistemas en las estrategias de planificación.
PLANEO (Javier): ¿Qué pasos se están dando para avanzar en estas áreas?
Dra. Magdalena: Hay algunos avances importantes. Por ejemplo, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo publicó recientemente una guía metodológica para la elaboración de estudios de riesgo en los planes reguladores. También se está trabajando en una modificación al artículo de la Ordenanza General que regula los riesgos, lo que permitirá clasificar áreas con distintos niveles de riesgo –alto, moderado, bajo– en los planes reguladores comunales. Esto posibilitará normas específicas para zonas altamente expuestas, como prohibir la construcción de viviendas, jardines infantiles o centros de atención en estas áreas.
Aunque esto representa un progreso significativo, el desafío ahora es implementar estas normativas de manera efectiva en los planes reguladores. En muchos casos, incluso en ciudades como Constitución, que fue devastada por el terremoto y tsunami de 2010, los planes reguladores no se han actualizado para reflejar la nueva realidad del riesgo.
Por lo tanto, es fundamental acelerar la integración de la gestión del riesgo de desastres en la planificación territorial, tanto en instrumentos normativos como en políticas de inversión en infraestructura y espacio público. Solo así podremos enfrentar de manera adecuada los desafíos del cambio climático y proteger a nuestras comunidades costeras.
El papel de la infraestructura y las personas ante los desastres
PLANEO (Javier): Mencionabas que, en los desastres naturales, las personas suelen exponerse por decisiones humanas. ¿Hasta qué punto los desastres naturales se convierten en catástrofes debido a estas decisiones?
Dra. Magdalena: Primero, es fundamental aclarar que los desastres no son naturales. ¿Por qué digo esto? Porque las amenazas pueden ser de origen natural, como terremotos, tsunamis o incendios, pero no los desastres. Incluso, muchas de estas amenazas están siendo influenciadas por el cambio climático, el cual es generado por actividades humanas. Por ejemplo, fenómenos climáticos extremos que antes no ocurrían con tanta frecuencia ahora son más comunes debido al calentamiento global.
Sin embargo, para que un evento se convierta en desastre, deben darse dos condiciones: que existan personas, infraestructura o viviendas expuestas a la amenaza, y que sean vulnerables a ella. Un ejemplo interesante lo presentó Alan Marsh en una charla reciente: mostró un área donde hubo un incendio, pero las casas no fueron afectadas porque estaban bien diseñadas, con materiales adecuados y sin resquicios por donde pudiera entrar el fuego. Esto demuestra que la exposición no siempre implica vulnerabilidad.
La planificación urbana y el diseño arquitectónico juegan un rol crucial para evitar que un evento se transforme en desastre, por ejemplo, al asegurarse de que existan vías de evacuación claras, estructuras que desaceleren el impacto de un tsunami, o sistemas para mitigar incendios en áreas urbanas. Además, es clave promover la educación ambiental, ya que la planificación urbana debe entenderse como un proceso continuo.
Si vivimos en una ciudad expuesta a riesgos, es vital que los habitantes estén conscientes de ello. Deben tener clara la percepción del riesgo, saber cómo reaccionar ante emergencias y estar organizados a nivel comunitario. Por ejemplo, quienes viven en zonas propensas a tsunamis deben conocer las rutas de evacuación, mientras que en áreas susceptibles a incendios es esencial mantener los jardines limpios y contar con fuentes de agua accesibles para los bomberos.
Esto nos lleva a la importancia de la participación activa de la comunidad en la gestión del riesgo. En un país como Chile, donde constantemente enfrentamos desastres, no podemos depender solo del Estado; los municipios y la sociedad civil deben involucrarse en todas las fases del ciclo de riesgo: prevención, mitigación, preparación, respuesta y recuperación.
Por otro lado, existe un gran desafío con la Ley del SENAPRED de 2021, que exige que todos los municipios cuenten con mapas de amenazas. Aunque esto es un avance, todavía no se han desarrollado plenamente debido a la falta de presupuesto. Es crucial priorizar estas herramientas para mejorar la planificación y reducir la vulnerabilidad.
En términos de planificación, necesitamos pasar de ser reactivos a ser preventivos. Sin embargo, esto no es sencillo. Las amenazas relacionadas con el cambio climático, como incendios o aluviones, están cambiando rápidamente, lo que dificulta su modelación y, por ende, la toma de decisiones sobre cómo y dónde deben crecer las ciudades.
Finalmente, para enfrentar estos desafíos se requiere de ciencia, datos confiables y conocimiento interdisciplinario que contribuyan a la planificación y toma de decisiones. Solo así podremos mitigar el impacto de los desastres y construir ciudades más resilientes.
PLANEO (Javier): Considerando que las autoridades no logran cubrir todos los aspectos necesarios para la gestión del territorio, ¿cómo deberían redefinirse los roles de la ciudadanía y el sector privado, especialmente teniendo en cuenta que este último es responsable de muchas de las grandes inversiones?
Dra. Magdalena: Es un tema clave. Por ejemplo, en Australia tienen unas áreas de riesgo similares a las nuestras. Ellos utilizan algo que llaman overlay zoning, que consiste en superponer la zonificación regular con capas que indican áreas de riesgo. En esas áreas, cada proyecto de construcción debe incluir un estudio que explique cómo se mitigará el riesgo.
Además, el riesgo no se clasifica simplemente como alto o bajo, sino que se trabaja en niveles intermedios, algo que aquí apenas estamos empezando a implementar. Les pregunté cómo funciona este sistema con el sector inmobiliario y los propietarios de grandes terrenos, y me explicaron que en Australia ya existe una cultura asentada del riesgo. Esto significa que las personas y las empresas están mucho más dispuestas a colaborar.
En Chile, tenemos una situación diferente. Por ejemplo, en ocasiones he escuchado a representantes de municipios o incluso del Ministerio de Vivienda decir que “el área de riesgo es movible”, como si simplemente se pudiera ajustar el límite para que ciertos proyectos puedan realizarse. Esto refleja la falta de una cultura sólida del riesgo en nuestro país.
Un caso emblemático que ilustra esto es el desarrollo inmobiliario sobre el campo dunar de Concón. Este lugar, que tiene un alto valor económico pero también un altísimo riesgo para la edificación, ha sido urbanizado sin una planificación adecuada para el riesgo. Aquí se conjugaron varias irresponsabilidades: un municipio permisivo, una industria inmobiliaria que priorizó el beneficio económico, y una falta de criterio lógico.
Es increíble pensar que se construyeron edificios de 30 pisos sobre arena. Aunque las estructuras sean técnicamente sólidas, el riesgo es innegable. Ahora estamos viendo las consecuencias: la densidad de construcciones ha generado problemas como la ruptura de ductos de agua y el desplazamiento del suelo.
Además, quienes compraron en estas zonas tampoco parecen ser conscientes del riesgo al que están expuestos. Esto demuestra que no basta con que exista una normativa; es necesario que haya un cambio cultural profundo. Se requiere criterio y sensatez básica, algo que debe ser asumido por todos los actores, desde las autoridades hasta los desarrolladores privados y la ciudadanía.
En resumen, la gestión del riesgo no puede ser responsabilidad exclusiva de un solo actor. Necesitamos que todos rememos en la misma dirección, entendiendo que el desarrollo sostenible solo es posible si consideramos los riesgos desde el inicio.
Hacia una planificación más resiliente
PLANEO (Javier): Finalmente, ¿qué consideras necesario para que la planificación territorial en Chile impulse comunidades costeras más resilientes frente a amenazas como los tsunamis?
Dra. Magdalena: Creo que eso nos lleva de vuelta a lo que respondí en la primera pregunta, pero desde una perspectiva inversa. Hay que avanzar en la planificación, aprobar grandes planes reguladores comunales que incluyan áreas de riesgo, y también aprobar planes de inversión en infraestructura, mobiliario urbano y espacios públicos. Es fundamental proteger los humedales, ya que desempeñan un rol crucial en las ciudades costeras.
Además, es clave educar a las comunidades sobre los riesgos. Por ejemplo, hay un proyecto muy interesante liderado por un equipo de CIGIDEN en Cartagena: una escuela de formación en temas de riesgo. Han estado desarrollando un piloto muy prometedor, trabajando con niños para abordar el tema de los tsunamis.
En cuanto a infraestructura, hoy en día se pone mucho énfasis en la movilidad y el espacio público; estos son elementos esenciales para la resiliencia. Por ejemplo, una ciudad es más resiliente si tiene redundancia en su espacio público o si sus infraestructuras y comunidades son más robustas. Todo eso está relacionado con lo que estamos discutiendo.
Quizás lo más importante sea empezar por la educación. Un ejemplo relevante es la incorporación de evacuaciones verticales, que ya se están considerando como tendencia en zonas costeras y áreas de inundación. El sector público entiende que es necesario exigir esto en los edificios. Ahora falta ver cómo responde la industria de la construcción, dado que implicará mayores costos a largo plazo.