Giovanni Patrocinio Guida Piqueras. Arquitecto y Sociólogo; Magíster en Sociología, Transformación social e Innovación. Doctorando, investigando sobre Sistemas de Gobernanza y Políticas de Vivienda, entre la Universidad de Barcelona y la Universidad de Chile.
Resumen
Frente a un contexto tensionado, en transición, la nueva Ley de Integración Social y Urbana puede significar el primer paso hacia la comprensión de un adecuado sistema de gobernanza multinivel en Chile. Regular el mercado de suelos, descentralizar las políticas y abordar nuevos sistemas de tenencia de vivienda, son líneas estratégicas claves para ampliar la mirada de un Minvu, con demasiada competencia reactiva y muy poca capacidad de previsión. Ampliando la mirada en lontananza y con el apoyo del Tercer Sector, se puede superar una situación entrampada en la focalización de la pobreza, donde se evidencia que, quien no llora, no mama.
Palabras Clave: gobernanza, descentralización, tercer sector, políticas de vivienda, municipalismo.
En el imaginario colectivo, la sintomatología que evidencia la crisis frente a la vivienda es fácilmente diagnosticable, pues está a la vista de todos. Las plazas y alamedas en su creciente y flexible loteo informal diario, desdibujan el rampante skyline del centro de Santiago, a cota cero, con conjuntos de carpas que impregnan la visión del paseante. Parece que la pandemia (Angelcos et al., 2020) hace florecer un terreno que se pensaba yermo, socialmente superado; con un crisol de nuevas tomas informales ante la mirada de todo un desarrollo histórico de políticas de vivienda centradas precisamente en eso, el déficit (Arriagada et al., 2004; Castillo & Hidalgo, 2008). Y aquí está el error, una miope perspectiva que actúa frente lo que se ve, el síntoma evidente, una cura en forma de subsidio que, en un sistema sin planificación ni intención de prevención, difícilmente se adecuará a la problemática real. De nuevo, el Plan de Emergencia Habitacional[1] publicitado por el ministerio pretende actuar de manera reactiva, con esa visión que limita el cortoplacismo político, frente a una situación de excepción (Fuster-Farfán, 2021). Es comprensible, porque conecta la opinión de ese peatón comentado, con la del gobierno; sin necesidad de diálogo, ciudadanía y política se ponen de acuerdo ante la necesidad de actuar. Pero, ¿es este un proceso adecuado para el diseño e implementación de políticas públicas?
Para encarar realmente la noción de vivienda digna (Pérez, 2019) como un derecho constitucional, será necesario dejar de parchear ese casco neoliberal que siempre termina haciendo aguas. Hay que reflexionar sobre el modelo centrado exclusivamente en la demanda, que, si bien ha ido evidentemente mejorando con los años, mantiene algunos cimientos difíciles de driblar. Ante el recuerdo vivo de lo que ocurrió durante los 90s, sería imperdonable repetir en el proceso actual las mismas debilidades (Rodríguez & Sugranyes, 2005; Tapia, 2011). Esta es la intención del marco que establece la nueva Ley de Integración Social y Urbana[2], donde parecen aprendidas algunas lecciones del pasado.
Pero, para que esta vez la política de vivienda soporte el chaparrón, es necesario aclarar todas esas palabras, programas y símbolos que recoge, demostrar que esta vez la voluntad es de cambio y va más allá del chequeo burocrático. Para ello, la presente reflexión pretende ensalzar ciertas líneas estratégicas con las que vehicular la transición hacia un nuevo modelo más flexible y descentralizado. Una hoja de ruta innovadora y valiente, que choca de frente con la cultura de la casa propia, para establecer algunas referencias a largo plazo, a partir de las cuales ir evaluando su trayectoria.
Tres aspectos, algo descuidados en las políticas imperantes, chocan con esa noción tradicional que ensalza la vivienda en su faceta más mercantil. Aunque aparecen de uno u otro modo en la nueva Ley y existe bastante consenso por parte de todos los actores implicados, es necesario reflexionar de una manera más profunda y realista sobre: la total libertad del mercado de suelos; la centralización y jerarquía del aparato de gobierno; y la casi exclusiva noción de tenencia en propiedad dentro del parque de vivienda social construido.
Desde la liberalización de suelos de finales de los 70s, no ha existido una planificación territorial consensuada frente a la explosión urbana consecuente, ni hay una ley de suelos que haya regulado este crecimiento. Las dinámicas para la ordenación de suelos han sido bien diversas, ya que suelen provenir de planes reguladores que los municipios externalizan y que terminan conformando realidades urbanas producto de negociaciones, de transparencia y evaluación relativas, entre sectores privados (Vergara Cabrera, 2018). Se trata del negocio del suelo, íntimamente ligado al sistema de financiarización de la economía mundial (Gasic Klett, 2021). Es necesario repensar a escala urbana la ciudad del medio plazo, establecer un planeamiento desde una perspectiva integral e integradora, que ordene su crecimiento y dinámica, e intervenir de manera pública sobre el mercado del suelo. Esto, dotará al sistema público de algo de vital importancia, capacidad de previsión. Un cierto orden y control sobre los suelos permitiría al Minvu[3] superar su capacidad reactiva actual, hacia un modelo más preventivo y de planificación.
Otro aspecto de crucial relevancia, es el tránsito de un modelo de gobierno centralizado en el Minvu, que es prácticamente autónomo, a uno más plural, flexible y descentralizado. Esto representa el paso de un gobierno tradicional a un sistema de gobernanza multinivel. Supone principalmente dos cuestiones: repartir la función de gobierno a nivel municipal, regional y central, estableciendo una estructura más horizontal; y asegurar la participación de todos los actores involucrados en las dinámicas de vivienda. La estructura de gobierno ya existe, para reorganizar su funcionamiento vertical se necesita voluntad de consenso, un reparto de funciones y recursos más equitativo, y ensalzar las dinámicas de gobernanza locales (González Rodríguez, 2018). Así se podrá asegurar que el diagnóstico responde a la realidad frente a la vivienda y no solamente a aquello que se ve, que es excepcional o una situación de emergencia (Fuster-Farfán, 2021). Esto, ayudará a evitar el clientelismo político, estableciendo un sistema más transparente en cuanto a sus capacidades reales, y, sobre todo, que demuestre un avance hacia un modelo más justo frente a la competencia en el acceso a los recursos públicos[4].
La tercera cuestión, está estrechamente ligada a lo que se conoce como la cultura de la vivienda en Chile. En la explosión neoliberal y la elevación del individualismo, está la raíz del sueño de la casa propia. Hay una evidente racionalidad entre los más vulnerables en la búsqueda de la propiedad frente a la carencia de un sistema de protección social alternativo. Es la comprensión de la vivienda como un bien patrimonial, un refugio frente a la incertidumbre del bienestar. Por eso, es necesaria una profunda labor de pedagogía que evidencie la insostenibilidad de un sistema de vivienda centrado en la propiedad, que siempre será por definición limitado. Atendiendo a buenas prácticas contrastadas en otros contextos, las políticas de vivienda pueden flexibilizarse hacia tenencias alternativas, donde el arriendo toma cierto protagonismo. Pero, esto necesita de un fuerte ente público que garantice su seguridad, estabilidad y asequibilidad, dejando a un lado los colores políticos cambiantes.
En una sociedad tan mercantilizada como la chilena, parece realmente complejo establecer algo que en el ámbito de la vivienda es crucial, la colaboración público-privada. Un primer paso para ello, es empezar a reconocer la función bisagra del Tercer Sector, legitimarlo como tal. En forma de corporaciones y fundaciones es capaz de mediar entre las partes y devolver la capacidad de actuación al ente público (Rasse Figueroa & Lin Muñoz, 2020), que ha ido menguando hacia un modelo centrado en la demanda, pero subyugado a la oferta. Sin recuperar el rol activo del Estado, difícilmente puede emerger la participación civil.
Como siempre, la experiencia internacional puede servir de ayuda en este sentido, con prácticas contrastadas enfocadas en la “des-financiarización” de la vivienda (Vergara Cabrera & Silva, 2022). En Barcelona, se están implementando unas líneas estratégicas similares a las comentadas en la presente reflexión. La comparativa con Santiago es factible, pues no son ciudades tan diferentes conforme a su trayectoria en políticas de vivienda (Sepúlveda Ocampo & Larenas Salas, 2010). A partir de la crisis de 2008, se produce un giro en el que la agrupación de entidades del Tercer Sector ligadas a la vivienda comienza a tomar protagonismo, a situarse en esa posición intermedia necesaria. Aunque en Barcelona el porcentaje de vivienda social de titularidad pública no llega al 2%, muy por debajo de la media europea, se están dando pasos agigantados hacia ello, pues es la única manera de controlar un nuevo ciclo especulativo, que, esta vez, concentra la inversión internacional en la vivienda de alquiler.
Entidades como la Fundación Hàbitat3[5], son claves para la gestión de la “Xarxa d’Habitatges d’Inclusió[6]”, red de viviendas ofertadas a precio asequible y que administran asociaciones sin ánimo de lucro en estrecha relación con la Agencia de la Vivienda de Cataluña (Guida Piqueras et al., 2021). No solo se encargan de la gestión y suponen una garantía para todas las partes involucradas, sino que además desempeñan una función social de acompañamiento en las viviendas vital para que los programas sociales se adecuen a las realidades de sus protagonistas.
En Chile, la función del Tercer Sector es todavía relativa, aunque es notable su incidencia real en situaciones de campamento. Frente a la conflictiva situación actual, están reivindicando su participación activa dentro de las políticas de vivienda. El último catastro nacional de campamentos (CES. Centro Estudios Socioterritoriales, 2021) de la Fundación Techo-Chile[7], junto con la estimación del déficit habitacional realizada por Déficit Cero[8] (Déficit Cero y Centro UC. Políticas Públicas, 2022), lo demuestran. Su pretensión es mayor, la voluntad es mostrar que la alternativa es factible, que el Minvu no está solo y la vivienda social se puede ampliar más allá de la política de vivienda. Su influencia en la publicitada situación de emergencia habitacional actual es evidente. Esta institución, tiene la estructura y trayectoria suficiente como para conformar una red horizontal de entidades que supondría un apoyo importante para el brazo ejecutor público, bisagra entre sectores. Por ejemplo, para la administración y acompañamiento de un auténtico sistema público de vivienda, que todavía no existe.
Cabe ensalzar, además, la gran importancia que tienen fundaciones que, sin la magnitud de la anterior, desempeñan dinámicas innovadoras y se sitúan en primera línea frente a la promoción del cambio. La Fundación Alcanzable[9] es un excelente ejemplo de ello, volcados hacia un nuevo modelo o concepción de vivienda social que representa la tenencia en arriendo. Aprovechan el subsidio que promueve el Minvu para este fin y diagnostican la realidad, difícil de materializar, que este supone. Tienen algunos proyectos interesantes, pero su incipiente labor destaca por la voluntad de cambio, la promoción de alternativas a la propiedad y, sobre todo, el trabajo de pedagogía y difusión que comienzan a desempeñar. No solo aquellos que se sitúan a la cabeza de las marchas representan la vanguardia de la lucha social.
En conclusión, para que esa voluntad de cambio frente a la nueva crisis habitacional se materialice en políticas públicas y dinámicas compartidas realmente adecuadas, es necesario reflexionar en profundidad sobre esos aspectos que sí recoge la nueva Ley de Integración, pero frente a los cuales no existe un consenso sobre la manera de llevarlos a la práctica. Supone una transición de modelo, superar el diagnóstico a vista de caleidoscopio donde solamente llaman la atención las luces más brillantes, esas que ocultan el resto.
BIBLIOGRAFÍA
Angelcos, N., Bataglia, B., Bueno, A., Darmon, I., Heiss, C., Magnelli, A., Roca, A., Torres, F., & Torres, C. A. (2020). COVID-19: Tiempos críticos en tiempos de pandemia. Cuadernos de Teoría Social, 6(11), 154–201.
Arriagada, C., Sepúlveda Swatson, D., Cartier Rovirosa, E., & Gutiérrez Vera, C. (2004). Chile: Un siglo de políticas en Vivienda y Barrio. MINVU. Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Chile.
Castillo, M. J., & Hidalgo, R. (2008). 1906 / 2006 Cien años de Política de Vivienda en Chile. Facultad de Arquitectura y Diseño UNAB. Universidad de Chile.
CES. Centro Estudios Socioterritoriales. (2021). Catastro Nacional de Campamentos 2020-2021. Informe Ejecutivo. TECHO-Chile y Fundación Vivienda.
Déficit Cero y Centro UC. Políticas Públicas. (2022). Déficit Habitacional: ¿Cuántas Familias Necesitan una Vivienda y en qué Territorios? Déficit Cero y Centro UC. Políticas Públicas.
Fuster-Farfán, X. (2021). Exception as a government strategy: contemporary Chile’s housing policy. International Journal of Housing Policy. https://doi.org/10.1080/19491247.2021.1910784
Gasic Klett, I. R. (2021). Producción inmobiliaria, intermediación financiera y reservas de suelo en Santiago de Chile. Scripta Nova. Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales, 25(1). https://doi.org/10.1344/sn2021.25.32242
González Rodríguez, M. (2018). Política de vivienda social en El Bosque. Municipio y experiencias de comités de vivienda en el contexto del estado subsidiario (2006-2014). Espacios, 7(14), 40. https://doi.org/10.25074/07197209.14.876
Guida Piqueras, G. P., Pareja Eastaway, M., & Simó Solsona, M. (2021). Diseñando una herramienta integral para mejorar la eficiencia de las Políticas de Vivienda Social: el caso de Sant Eloi en Barcelona. Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales, 53(209). https://doi.org/10.37230/cytet.2021.209.08
Pérez, M. (2019). El derecho a la vida digna: luchas por la vivienda y vida cotidiana en Santiago de Chile. Chungara Revista de Antropología Chilena, 1–12.
Rasse Figueroa, A., & Lin Muñoz, T. (2020). La cotidianeidad de la periferia popular: Entre el olvido y la constante intervención. In Psicoperspectivas. Individuo y Sociedad (Vol. 19, Issue 3, pp. 1–11). Pontificia Universidad Catolica de Valparaiso. https://doi.org/10.5027/psicoperspectivas-Vol19-Issue3-fulltext-2060
Rodríguez, A., & Sugranyes, A. (2005). Los con techo: un desafío para la política de vivienda social. Ediciones SUR.
Sepúlveda Ocampo, R., & Larenas Salas, J. (2010). Regeneración urbana: Reflexiones sobre la sustentabilidad urbana en el contexto de las estrategias de recuperación barrial en Chile y Cataluña. Cuadernos de Investigación Urbanística, 68, 70–81. https://doi.org/10.20868/ciur.2010.68.1080
Tapia, R. (2011). Vivienda social en Santiago de Chile: Análisis de su comportamiento locacional, período 1980- 2002. Revista INVI, 26(73), 105–131. https://doi.org/10.4067/s0718-83582011000300004
Vergara Cabrera, F. (2018). ¿Hacia un nuevo modelo de gobernanza urbana en Chile? Análisis territorial y relacional de los Planes Maestros PRES Constitución y Calama PLUS. Memoria para optar al título de Geógrafa. Universidad de Chile.
Vergara Cabrera, F., & Silva, I. (2022). La “des-financiarización” de la vivienda: una alternativa ante la crisis habitacional. EnlaCES. Edición 8. Centro de Estudios Socioterritoriales (CES).
[1] https://diariousach.cl/plan-de-emergencia-habitacional-minvu-anuncia-construccion-de-260-mil
[2] https://www.gob.cl/noticias/congreso-aprueba-proyecto-de-integracion-social-y-urbana-y-se-convierte-en-ley-de-la-republica/
[4] https://www.latercera.com/opinion/noticia/rehacer-la-fila/OVTBZI266VDCFNNYLX6YQ5YOUY/