Revista Planeo Nº 40 Ciudad Informal, Junio 2019
[Por: Felipe Valenzuela; Sociólogo, MSc Development Administration and Planning, Candidato a Doctor en Arquitectura y Estudios Urbanos; Profesor Adjunto Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales, Pontificia Universidad Católica de Chile
Resumen
La reducción del déficit habitacional cuantitativo en las últimas décadas en Chile, trasladó la discusión sobre los problemas de la pobreza urbana desde los antiguos asentamientos informales hacia las dificultades de integración de los nuevos conjuntos de vivienda social. Sin embargo, en los últimos años los campamentos y otras modalidades de la informalidad han aumentado, especialmente en algunas ciudades. Las limitaciones de la política habitacional y las restricciones impuestas por el mercado inmobiliario dificultan el acceso a la vivienda para los sectores populares, lo que lleva a que la nueva pobreza de los conjuntos de vivienda social conviva de manera creciente con la nueva-vieja pobreza de la informalidad.
Palabras clave: pobreza urbana, informalidad, campamentos
Ante la significativa reducción del déficit habitacional cuantitativo que había experimentado el país, durante la década de los 2000 cambió el foco de atención respecto a los problemas de la pobreza urbana en las ciudades chilenas. En 2003, Manuel Tironi describió la “nueva pobreza urbana” (Tironi, 2003), en 2005 Alfredo Rodríguez y Ana Sugranyes instalaron el concepto de “los con techo” (Rodríguez & Sugranyes, 2005) y en 2010 Rodrigo Salcedo se refirió al último “slum” de Santiago al estudiar el cierre de la Toma de Peñalolén (Salcedo, 2010). Esta nueva pobreza no correspondía a la tradicional idea de pobreza subdesarrollada que habita en los asentamientos informales, sino que a una pobreza que se generaba bajo los procesos de modernización que experimentaba la sociedad chilena y que, en términos residenciales, habitaba en los nuevos conjuntos de vivienda social.
Este cambio de enfoque se relaciona con la masificación de la política habitacional en Chile, que desde el retorno a la Democracia en la década de los 90’ logró reducir de manera importante los índices del déficit cuantitativo, pero significó también la aparición de nuevos problemas urbanos, asociados a la segregación, la escasez de servicios y problemas importantes de convivencia en los nuevos barrios de vivienda social. En este contexto, la discusión en torno al problema de la vivienda de los sectores populares se trasladó hacia las condiciones de integración social y urbana de estos nuevos barrios, dejando en un segundo plano los problemas relacionados a la informalidad, las tomas de terreno, la autoconstrucción y las “poblaciones callampa”, que tuvieron un rol central en la discusión sobre los problemas de la vivienda en décadas anteriores, y que hoy parecerían más bien una anomalía respecto al actual nivel de desarrollo de la sociedad chilena.
Sin embargo, durante la década del 2010 se ha observado un resurgimiento de los asentamientos informales en Chile. En 2011 el Ministerio de Vivienda realizó un Catastro Nacional de Campamentos, con el objetivo de “volver a poner en la palestra un tema que parecía superado o en vías de superarse en la última década” (MINVU, 2013, p. 6). Se contabilizaron 27.378 hogares viviendo en 657 campamentos a nivel nacional, para los cuales se definió posteriormente una estrategia de cierre. No obstante, siete años después un nuevo catastro contabilizó un total de 822 campamentos y 46.423 hogares habitando en ellos. Es decir, solamente entre 2011 y 2017 la cantidad de hogares en campamentos aumentó en 70%, pese a la aplicación de programas habitacionales especialmente orientados a atender a este grupo de la población.
El crecimiento de los campamentos se concentra especialmente en algunas ciudades del norte y en el Gran Valparaíso, y es mucho menos importante en Santiago. De hecho, las comunas de Antofagasta y Viña del Mar tienen por sí solas más familias en campamentos que toda la Región Metropolitana. De esta forma, el diagnóstico de la “nueva pobreza” es mucho más certero para el caso de Santiago (desde donde proviene el diagnóstico), pero no necesariamente para otras ciudades donde la informalidad persiste o incluso aumenta de manera significativa.
Im. 1. ‘Fotografía del campamento Felipe Camiroaga, tomada desde el campamento Leonardo Farkas, Viña del Mar’ / Fuente: El autor.
Pero la informalidad de la vivienda no se encuentra solo en los campamentos. Si definimos la informalidad urbana como la transgresión del marco normativo que regula el desarrollo urbano, podemos distinguir entre al menos cuatro modalidades de la informalidad que persisten en nuestras ciudades y que no existen solamente en los campamentos catastrados por el MINVU: la informalidad que tiene que ver con la construcción de la vivienda (autoconstrucción); la que se relaciona con la forma de ocupación del sitio (ocupación de hecho, cesiones de derechos, ausencia de título de dominio); la que tiene que ver con las normas urbanísticas (localización en zonas restringidas por los instrumentos de planificación; acceso irregular a servicios básicos); y la que proviene de un mercado informal (subarriendo de habitaciones; compraventa de sitios ocupados irregularmente).
Algunos ejemplos concretos donde se presentan estas modalidades de informalidad son los loteos irregulares definidos por la ley 16.741 de 1968, y que aún persisten sin ser regularizados, como sucede en los cerros de Viña del Mar; las viviendas autoconstruidas que han obtenido un título de dominio otorgado por Bienes Nacionales, pero mantienen condiciones de precariedad al localizarse en áreas de riesgo, como ocurre en las quebradas de Valparaíso; las subdivisiones irregulares de parcelas, a través de la cesión de derechos en áreas rurales (aunque con fines habitacionales urbanos), como las que han proliferado en la localidad de Laguna Verde; y las situaciones de arriendo de piezas sin contrato y en condiciones de hacinamiento, como ocurre en el centro y peri-centro de Santiago con población migrante.
En este escenario, la pobreza urbana continúa teniendo un componente importante de informalidad, y en algunos casos la tendencia parece ir incluso en alza. Ello coincide con las dificultades de la política habitacional para continuar reduciendo el déficit cuantitativo, que según la última Encuesta CASEN del año 2017, experimentó un alza significativa respecto a la medición anterior (Ministerio de Desarrollo Social, 2018). Por otra parte, acceder a una vivienda a través del mercado inmobiliario se hace cada vez más restrictivo, en la medida en que crece la brecha entre el precio de las viviendas y los ingresos económicos de las familias (IEUT, 2019). De esta forma, en vez de tratarse de una anomalía o un problema residual, la aparición de nuevos campamentos y la persistencia de otras modalidades de informalidad responden a un problema estructural respecto a la provisión de vivienda accesible para los sectores populares por la vía formal. La nueva pobreza de los conjuntos de vivienda social convive de manera creciente con la nueva-vieja pobreza de la informalidad.
Referencias
IEUT. (2019). La Tercera: Estudio revela creciente brecha entre precio de viviendas e ingresos familiares. Recuperado de http://estudiosurbanos.uc.cl/comunicacion/noticias-y-actividades/4630-la-tercera-estudio-revela-creciente-brecha-entre-precio-de-viviendas-e-ingresos-familiares
Ministerio de Desarrollo Social. (2018). Síntesis de resultados Vivienda y Entorno. Encuesta CASEN 2017. Santiago.
MINVU. (2013). Mapa Social de Campamentos 2011. Santiago: Secretaría Ejecutiva de Campamentos (MINVU).
Rodríguez, A., & Sugranyes, A. (2005). Los con Techo. Un Desafío para la Política de Vivienda Social. Santiago: Ediciones SUR.
Salcedo, R. (2010). The Last Slum: Moving from Illegal Settlements to Subsidized Home Ownership in Chile. Urban Affairs Review, 46(1), 90–118. https://doi.org/10.1177/1078087410368487
Tironi, M. (2003). Nueva pobreza urbana. Vivienda y capital social en Santiago de Chile, 1985-2001. Santiago: PREDES / RIL Editores.