Crear equipos locales, robustos, con capacidad de decisión, que sean capaces de interactuar con el sector público, es la mejor forma de actuar y de llegar a buenos resultados
Nos gustaría que nos describas un poco el proceso de desarrollo y diseño del Plan de Reconstrucción del borde costero de la región del Bío Bío, en cuanto a los objetivos que tenían planteados…
La historia, desde el punto de vista del desarrollo fue que después del terremoto y maremoto, quedó en evidencia que todo el borde costero de la región del Bío Bío, que es un borde bastante urbanizado, presentaba un nivel de vulnerabilidad muy elevado. La reconstrucción, en cuanto a daños, por darte algunos datos, correspondió a más de once mil entidades construidas; me refiero a edificaciones.
Fueron dieciocho localidades urbanas que fueron afectadas, más de dos mil cuatrocientas hectáreas de suelo urbano que fueron inundadas, entre ellos muchos equipamientos críticos, como colegios…equipamientos de seguridad, como cuarteles de bomberos, carabineros, hospitales que quedaron en zonas críticas…De manera que quedó en evidencia que el modelo de reconstrucción que había que aplicar en el borde costero era diametralmente distinto al que había que aplicar en el resto del país, y en aquellas ciudades sobre todo que tenían cierta característica mediterránea, es decir que no habían vivido el efecto del maremoto.
Eso planteó la primera distinción respecto de la reconstrucción; aquí no se trataba de una reconstrucción de reposición de los activos, o de los bienes perdidos, sino que había que hacer un proceso más complejo que involucrara un rediseño, una reflexión previa sobre la ciudad.
Yo creo que ese es uno de los valores más notables de este proceso de reconstrucción. Hubo tiempo, con costos políticos muy altos, pero hubo tiempo para reflexionar sobre eso. Es decir, políticamente podría haber sido mucho más sencillo haber dado curso a un proceso de reposición rápido, de las viviendas y de los inmuebles destruidos. Pero técnicamente y éticamente era absolutamente cuestionable, desde el punto de vista de que la vulnerabilidad del borde costero no es una cosa tan infrecuente como uno podría decir, que ocurre cada ciento cincuenta años, sino que son mucho más frecuentes. Tanto es así que el 11 de marzo, con el maremoto y terremoto en Dichato, se inundó prácticamente un tercio de su superficie, casi veinticinco hectáreas volvieron a inundarse después de trece meses del primer maremoto.
Con eso se confirmó una hipótesis que fue muy importante, que en realidad la reconstrucción del borde costero necesitaba un replanteamiento desde el punto de vista urbano, y eso llevó por cierto a desarrollar herramientas de planificación que no eran conocidas hasta este minuto en Chile. Era definitivamente incorporar todos los conceptos de resiliencia en las decisiones de reconstrucción.
Eso fue interesante porque abrió una línea de trabajo, desde el punto de vista de la teoría urbana, completamente nuevo. Hubo que empezar a importar conocimiento que no había en Chile, desde el punto de vista de las experiencias en otros lugares del mundo, o acogerse a ciertos protocolos internacionales de seguridad, que en definitiva se plasmaron en una herramienta que yo defiendo mucho, a pesar de que en algunos casos ha sido criticada. Se trató de crear estos Planes Maestros.
En el caso nuestro fueron dieciocho Planes Maestros, porque fueron dieciocho localidades urbanas que fueron afectadas. Implicó asumir la condición de vulnerabilidad de estas localidades, y plantear cuáles eran las medidas de mitigación, o aquellas medidas generales de diseño urbano que mejoraran la resiliencia de la ciudad. Nunca pensando en riesgo cero, porque eso no hay en ninguna parte del planeta, pero sí minimizar la vulnerabilidad.
Esto se plasmó a través de una metodología que es largo de explicar, pero lo interesante de los Planes Maestros es que muy tempranamente, es decir a los seis meses de ocurrido el siniestro, ya estaban elaborados. Eso permitió que entre todos los actores del Estado, que en general cuando actúan sobre la ciudad actúan muy desordenadamente, y con los alcaldes y otros actores, mediante acuerdos protocolizados, definir una idea de reconstrucción. Y se plasmó en el fondo “un dibujo”. Pero un dibujo complejo, porque en el fondo es una propuesta urbana, que establece las áreas de vulnerabilidad, la nueva zonificación para los usos de suelo, mejoramiento de la accesibilidad, medidas de mitigación, en algunos casos tan rigurosas como construir defensas costeras. En algunos casos, incluso, acondicionamiento de las propias edificaciones para que tengan una mayor capacidad de resiliencia post-inundación.
Y todo ese abanico de herramientas se fue conjugando en estos instrumentos que después, gracias a que se reconoció su valor como herramienta para orientar las políticas públicas, permitieron definir 223 proyectos que son de reconstrucción urbana (no incluye a la vivienda), y que alinearon tanto a los ministerios como a las municipalidades para que trabajen en una sola línea.
Ayer recién me tocó exponer en el Consejo Regional del Bío Bío, porque los consejeros se preguntaban qué ha pasado con el borde costero. Yo creo que lo más notable era que ellos constataban que todos los servicios siguen trabajando en la línea de los 223 proyectos que forman parte de la cartera. Hoy día hay setenta y dos que están en ejecución.
Pasando del proceso del diseño a la implementación, ¿cómo fue este proceso, de implementar una estructura de trabajo regional? ¿Hubo que hacer adaptaciones de la estructura pensada para la escala nacional?
Nosotros tenemos la percepción de que el caso de la octava región fue muy distinto, porque se creó un equipo, que no se creó en la Región del Maule, ni en O’Higgins, ni en ninguna otra región. Se trató de un equipo regional encargado de la planificación e implementación de los proyectos urbanos.
De manera que nosotros tuvimos una muy buena sintonía con el Ministerio de la Vivienda, que tenía una estructura centralizada, y que a mi juicio actuó mucho más centralizadamente en las otras regiones. En la región nuestra nos dejó plena libertad de trabajo; incluso retroalimentamos las visiones y las decisiones. Yo creo que eso fue bastante atípico, de acuerdo a la estructura tradicional de administración del país, sobre todo en desarrollo urbano.
Eso fue así principalmente porque la Región del Bío Bío tiene, yo diría, un capital social bastante avanzado sobre todo en investigación, en universidades, y que rápidamente se congregó en torno a un equipo técnico que armó la ex intendenta del Bío Bío, y que mandató con mucha fuerza y liderazgo para que dirigiera el desarrollo y la implementación de este proyecto. De manera que cuando llegó el MINVU, a través de Pablo Allard, se encontró que en la región ya estábamos nosotros funcionando. Coincidimos plenamente con los diagnósticos, con la lógica, con las políticas, y por cierto que nos retroalimentamos.
De manera que nunca existió la necesidad de invertir energía para convertir algunas políticas centralizadas, nacionalizadas, a una visión más regional. Siempre, por cierto, hay diferencias, y hubo muchísimas. En algún minuto tuvimos diferencias fuertes, pero eso no fue un obstáculo, en el proceso de implementación de las ideas, que a mi juicio sigue siendo lo más importante.
De manera comparativa, ¿cómo compararía el éxito que describe en la implementación del plan regional para el Bío Bío, con los otros planes nacionales, que se implementaron en otras regiones?
Yo tengo mi opinión, pero no me gustaría darla, porque puede parecer una comparación subjetiva. Pero yo creo que la reconstrucción, por sus hechos, por sus obras, va a mostrar la respuesta por sí misma.
Yo creo que si alguien hoy día va a Dichato o a Constitución, puede hacerse rápidamente una idea de la implementación de las decisiones urbanas, y en qué estado de avance están. Yo no soy quién para hacer la comparación, pero invito a cualquiera a que la haga, y de hecho la historia la va a hacer igual.
Creo que hay no diferencias de contenido; pero sí diferencias en las velocidades, digamos. Y esas diferencias tienen que ver con el nivel de autonomía con que se actuó en las regiones. En la Región del Bío Bío se actuó con mucha autonomía, autonomía responsable, muy coordinada, pero en otras regiones no se crearon los equipos regionales. Yo creo que ahí hay mucho para analizar y sacar conclusiones. Yo soy parte comprometida, así que no soy quién para juzgar sobre una u otra opción. Pero que a dos años del terremoto, en el caso de Dichato, por ejemplo, se estén construyendo las defensas costeras, se esté haciendo el parque de mitigación, se está ejecutando la costanera, se ejecutó el boulevard ya…son reflejos de que efectivamente el sistema funcionó. No por cierto con las velocidades con que la gente evalúa la velocidad del Estado, pero esa es otra cosa.
Yo creo que desde el punto de vista urbano, al igual que el caso de Talcahuano, que es como la otra zona cero de la Región del Bío Bío, la reconstrucción urbana, en el contexto de esta lógica de la resiliencia, está en plena ejecución. O sea se puede ir a mirar y observar.
Ahora, esto como anécdota, el otro día una persona que no es del mundo de la arquitectura ni del urbanismo, fue a Dichato. Y yo le pregunté “¿cómo está Dichato?” un poco para recibir una respuesta de impresión positiva, y me dijo “Muy mal; no hay ninguna casa”. Yo dije “tiene razón”, efectivamente. Y cuando le he preguntado a otros, que son arquitectos, y están sensibilizados por el tema, me dicen “Estamos impresionados, está lleno de maquinaria, están haciendo la defensa costera, se ve ya la costanera, el boulevard está terminado…” Entonces por cierto que todo depende de cómo uno mire la reconstrucción.
Las viviendas efectivamente en Dichato todavía no se construyen, y es prudente que no se hagan hasta que las medidas de mitigación no estén concluidas. Pero lo que ve la persona común y corriente, y que es entendible, es que no hay nada en Dichato. Se están haciendo pavimento, hay defensas costeras, aparecen avenidas que no había antes, pero no hay casas, no hay vida, no hay lo que efectivamente le da el alma a un espacio urbano.
Mencionó en un momento la importancia de contar en la Región del Bío Bío con universidades, un trabajo académico, estudios e investigación. ¿Considera que fue de utilidad esta reflexión académica sobre el borde costero, que ya existía, previa al terremoto?
Yo creo que todo el capital humano que hay en las universidades de allá, de alguna u otra forma logró converger en el proceso. Los estudios de riesgo se hicieron de hecho con universidades locales. Con resultados positivos, que se traspasaron posteriormente a las decisiones públicas en el perfeccionamiento de los planes maestros.
De manera que uno puede decir “Sí, cumplieron la prueba”. Yo, personalmente, muy a mi pesar, creo que el protagonismo de las universidades fue fugaz, digamos. Muy intenso en una primera fase, pero rápidamente, a los seis o siete meses se entibió y ya cada académico, universidad o instituto estaba haciendo sus propios estudios. Muchas veces muy alejados de la realidad que se había vivido desde el punto de vista urbano, social, económico.
Eso, a mí me dejó una cierta sensación de frustración. Porque uno habría pensado que el dramatismo de lo ocurrido dejó una herencia inmensa, que tiene que ser una oportunidad para generar líneas de investigación nuevas, generar una cierta continuidad en la preocupación del mundo académico sobre la realidad y sobre el entorno. Era el minuto oportuno para que las universidades se pudieran relacionar con el medio. Estaban dadas todas las condiciones, pero curiosamente la inercia interna de cada una de las universidades hizo definitivamente que ya al año la mayoría de las universidades estuviera concentrada en sus propios problemas, y dejara al sector público seguir funcionando y resolviendo los problemas de la ciudad.
Eso es una percepción que tengo porque me tocó en muchas ocasiones invitar a las universidades a participar en distintas instancias. Como decía, en los seis primeros meses fue de una generosidad inmensa, muy positivo, valorado y agradecido. Pero se entibió muy rápidamente. Hoy día, a mí me gustaría ver cuántas de las universidades locales están efectivamente desarrollando líneas de investigación que tengan alguna relación con los desafíos que tienen las ciudades del borde costero. Yo me atrevería a decir que son muy poquitas las investigaciones o proyectos que se están desarrollando en ese ámbito.
¿Y cómo ve usted la participación del sector privado? ¿Cuál es el papel de ese sector en la ejecución del plan de reconstrucción? ¿se tuvieron que realizar adaptaciones?
En la experiencia nuestra, el sector privado apoyó las decisiones desde el punto de vista político, pero tuvo escasa participación en las actuaciones propias de la reconstrucción. No porque no hayan estado interesados, o porque no haya sensibilidad con el accionar del sector público, sino que el espacio en el cual se desarrolló el proceso de reconstrucción comprometía prácticamente en un 99% recursos públicos. Salvo por la vía de las donaciones, que tienen una naturaleza diferente, el sector privado prácticamente no participó si no es como mandante ejecutor de obras.
Pero que hubiese habido alguna interacción, como ve uno hoy día en la gestión urbana o en el desarrollo de proyectos urbanos, yo diría que no. Ahí yo diría que en nuestra experiencia pasó algo muy extraño, y que es comprensible. El nivel de sensibilidad social que había hacia la reconstrucción era tan elevado, por el drama que vivían y siguen viviendo las familias, que hacía que se exigiera que todos los procesos de reconstrucción pasaran por el filtro ético de actuación del Estado. En algunos casos, cuando tuvimos la oportunidad de asociar proyectos privados a decisiones públicas, se generaron conflictos políticos muy complicados, que enlodaban las decisiones públicas bajo la sospecha de que había intereses de particulares en las decisiones que se estaban desarrollando. Entonces “se está expropiando para venderle a los privados, para que vengan las inmobiliarias, o se está haciendo tal calle para favorecer a tal inmobiliario”…
Era una permanente sospecha que estaba puesta, a veces con mala intención, por ciertos grupos que querían exponer o llevar a situaciones de conflicto las decisiones que había que tomar. En algún momento nosotros como equipo tomamos la decisión de que no podíamos recibir a los inmobiliarios. Aun cuando venían con muy buenas intenciones, o querían sumarse a acciones adecuadas desde el punto de vista de la inversión. La sombra de participación del privado era tan grande, que hacía que nuestras decisiones se vieran en la necesidad de estar justificando cosas tan sencillas como que se estaba expropiando para hacer un parque, que no iba a aparecer ningún hotel, etc.
Este discurso amenazante de participación privada, sospechosa, coludida con el Estado, nos persiguió permanentemente. De manera que tuvimos que ser súper rigurosos en no dar ningún gesto ni señal de interacción con los privados, porque ponía en riesgo la claridad o la transparencia de la decisión pública.
¿Cómo se dio entonces el proceso de inclusión? Parte de los objetivos del plan estaban muy basados en la participación, en la inclusión de las comunidades locales en la implementación del plan…
Nosotros usamos un modelo que desarrollamos en forma espontánea. Porque claro, cuando uno dice “quiero hacer participación” uno puede traer el mejor de los modelos, pero es impracticable cuando uno tiene dieciocho localidades, con muchos grupos humanos distintos, con diferencias ideológicas entre ellos, con situaciones económicas distintas, etc.
De manera que nosotros implementamos un modelo que yo diría que fue exitoso, porque permitió aprobar los Planes Maestros. Trabajamos inicialmente con encuestas; es decir encuestamos a todas las familias que habían sido afectadas. Se les preguntaban cosas tan sencillas como si volvería a vivir donde vivía antes, hasta preguntas tan complejas como cómo se imaginaban ellos el futuro de su localidad en un proceso de reconstrucción.
Todas esas encuestas, que fueron unas 1800, se procesaron y establecieron de alguna manera dónde estaban los focos de interés. Eso lo llevamos a un trabajo de focus group, en cada una de las localidades, en donde se convocaba a las personas más representativas de cada grupo, con las cuales se fue madurando este universo de necesidades en ideas concretas. Se armaron los Planes Maestros con estos insumos, y después se llevaron a las asambleas.
En las asambleas, en el caso de Dichato, llegamos a un record de más de 40 asambleas para poder presentar el plan a distintos actores. A veces siempre los mismos, pero a veces con alguien nuevo, que había que volver a explicarle, que no estaba de acuerdo, que había que hacer un trabajo nuevamente…
Finalmente, logramos lo que era más importante; que los alcaldes entendieran que esos Planes Maestros eran la ruta de reconstrucción. Algunos accedieron con mayor rapidez, otros se demoraron bastante, pero logramos ya en Octubre del año 2010 suscribir los protocolos.
Después de eso siguieron habiendo muchos “incendios”. Hay gente que hasta el día de hoy se rebela a las expropiaciones, que ha generado movimientos, redes…Es completamente legítimo, nosotros sabíamos que eso iba a ser así, y está bien que lo hagan.
Pero no ha cambiado la trayectoria de los instrumentos que se fijaron, como los Planes Maestros, que en este minuto están todavía en la etapa final de traspasarse a los Planes Reguladores. Porque el Plan Maestro permite que los distintos entes del Estado puedan actuar concertadamente en función del plan, pero si viene un privado y quiere construir una escuela en un área vulnerable, y no está normado por el Plan Regulador, nadie se lo puede impedir. Esa es la fase que todavía está en proceso. Hay algunos Planes Reguladores que ya se aprobaron, son dos, pero en total son nueve.
Hay siete Planes Reguladores que todavía no pueden aprobarse, un poco por la complicación administrativa que tiene el propio MINVU para aprobar los instrumentos. Ahí derechamente hay una debilidad inmensa por parte de la institucionalidad, que ha hecho que después de dos años, todavía los Planes Reguladores no pueden internalizar las variables de riesgo en algunas localidades. Y eso si uno lo dice públicamente, en realidad es bastante feo, pero es así.
¿Qué aprendizajes del proceso de reconstrucción del Bío Bío podrían servir de experiencia para otros lugares en Chile? ¿Cuáles serían sus recomendaciones, a partir de su experiencia local, para lo nacional e internacional?
Yo creo, sin querer ser pretencioso, que hay una cosa que sin duda un activo o patrimonio de este proceso, y es la acción descentralizada en la planificación. Eso es la clave absolutamente de todo. O sea, crear equipos locales, robustos, con capacidad de decisión, que sean capaces de interactuar con el sector público, es la mejor forma de actuar y de llegar a buenos resultados.
Yo creo que eso tiene que ver también con una política nacional que a mi juicio está mal concebida, y es que todavía el Estado actúa muy paternalistamente y además centralizadamente. Esto ha impedido que las regiones puedan desarrollar su capital humano, porque no tienen campo para poder aplicarlo. O sea ¿de qué sirve que uno a los alumnos les enseñe sobre planificación urbana si al final es una persona en Santiago la que decide si le parece bien ese cambio de uso de suelo o no?
Entonces hay un paternalismo perverso, destructivo, y que yo soy pesimista ante la perspectiva de que no se cambie el actual modelo. Incluso la reciente comisión que se creó para discutir la política nacional de desarrollo urbano no tiene presencia de ningún representante de las regiones. Entonces uno dice “bueno, van a exportar el modelo de Santiago”. Y hay muchos que creemos que el modelo de Santiago está mal. No creo ser el único.
Lo otro que espero, ojalá, es que la política nacional de desarrollo urbano permita crear políticas regionales de desarrollo urbano. Es decir que las propias regiones sean capaces, como pasa en Europa, en que cada región tiene las posibilidades de generar sus propias políticas, generar capital humano, conocen las realidades, los problemas, en consecuencia pueden actuar. Pero cuando tenemos que en las regiones se aplican herramientas que fueron diseñadas para resolver problemas de Santiago, uno siente no sólo una frustración, sino que ve que va caminando directo al abismo. Porque ese modelo está fracasado.
Toda la experiencia internacional lo dice, pero curiosamente el discurso no termina de convencer a quienes tiene que tomar las decisiones. Yo espero que la comisión que se creó ahora efectivamente entienda que tiene que regionalizar la política de desarrollo urbano; que las realidades son completamente distintas; que la decisión de regionalización permite que las regiones asuman su realidad; y que pueden así construir su identidad. Cosa que hoy resulta extraordinariamente difícil con el modelo centralizado que hay. Y como te decía, lo más vergonzoso es que en esa comisión las regiones no están representadas.
Yo te puedo asegurar que los resultados de ese modelo van a llevar a una situación con política peor que la actual, donde no hay política. Hoy no hay política y por lo menos nos podemos mover con cierta libertad en las regiones. Pero cuando exista un modelo nacional, ahí vamos a estar obligados a someternos a la doctrina que la comisión nacional, en Santiago, con gente de Santiago, decidió para el resto del país.
¿Existen autocríticas al proceso? En la eventualidad de una nueva catástrofe, ¿qué no debiera hacerse, o haberse hecho distinto?
Por ejemplo, el tema de la participación, a mí me habría gustado muchísimo haber aplicado modelos de trabajo mucho más intensos con la gente. Haber generado procesos de toma de decisiones mucho más comprometidos con las comunidades locales. Cosa que fue muy difícil de hacer, por un tema única y exclusivamente de velocidad.
Había que tomar rápidamente decisiones, y piensen ustedes que en Septiembre de 2010 debía estar ya la cartera de proyectos para poder ejecutarla en 2011, y de Febrero a Septiembre teníamos que tener el Plan Maestro hecho, ya debía la comunidad estar de acuerdo con los proyectos…O sea, teníamos una agenda que conspiraba contra cualquier acción más delicada desde el punto de vista de la participación.
La otra autocrítica que nos hacemos es que la difusión fue muy mala. Que tiene que ver con la participación. Una participación buena no necesita difusión. Pero el problema fue que como no teníamos un espacio para desarrollar un modelo de participación más consistente, más sensible, deberíamos haber trabajado con medios de difusión mucho más inteligentes. Y eso no fuimos tampoco capaces de hacerlo. A lo más logramos habilitar en una página web del gobierno regional un espacio donde estaban todos los Planes Maestros, pero era un espacio bastante sordo, porque tú podías leer pero no había interacción. Todo eso es el arrastre de una participación apresurada, incompleta. Cuando hay una mala difusión la gente no está informada y habla equivocadamente de cosas que no corresponden. A nosotros nos tocó salir al paso muchas veces a explicar cosas como las que yo te comentaban, los rumos de para quién eran las expropiaciones, etc.
Creo que en lo técnico…claro, todo se puede hacer siempre mejor, pero yo creo que el modelo fue bastante consecuente y riguroso. En general por ese lado yo diría que la crítica es la velocidad más que nada.