Revista Planeo Nº11, Política Pública y Ciudad, Julio 2013
[Por Jaime Enrique Solórzano Pescador. Universidad Javeriana. Bogotá, Colombia.]
Palabras clave: PNDU, gobiernos locales, gobernanza urbana.
El pasado mes de mayo se presentó a la Presidencia de la República el documento elaborado por un comité de técnicos y expertos en materia urbana, que plantea los ámbitos de acción del Estado chileno frente al desarrollo de sus centros urbanos. Este documento, denominado “Política Nacional de Desarrollo Urbano” (PNDU), ha generado desde su expedición diferentes discusiones sobre los alcances que pueda tener la PNDU en el presente y futuro de las ciudades del país, y los instrumentos que plantea para alcanzar los objetivos señalados. En ese sentido, uno de los ámbitos más complejos radica en el diseño de nuevas instituciones de gobierno territorial, que mejoren la capacidad de gestión del desarrollo urbano en Chile. A continuación se presentan algunos planteamientos sobre la relevancia de avanzar en las directrices establecidas en la PNDU, orientadas a fortalecer las competencias gubernamentales de las áreas urbanas para alcanzar los estándares de calidad de vida y sustentabilidad esperados. La PNDU no es un manual de implementación de planes, programas y proyectos orientados al desarrollo de las ciudades. En tanto política establece un marco de principios a partir de los cuales los agentes involucrados en el desarrollo urbano (autoridades gubernamentales, sociedad civil, empresarios, entre otros) y una serie de herramientas orientadas a mejorar las condiciones de vida de una ciudad. La definición de una política implica una comprensión integral del objeto de intervención, así como un proceso de toma de decisiones por parte de las autoridades que lleva a priorizar unas dimensiones sobre otras, para articular nuevas dimensiones conforme se implementa y evalúan los instrumentos de la política pública.
La PNDU definió objetivos y prioridades de acción, pero aún genera dudas sobre las características de los instrumentos que permitan el cumplimiento de las metas planteadas sobre desarrollo urbano. El objetivo central de lograr ciudades con una mejor calidad de vida (en correspondencia al nivel de desarrollo que está alcanzando el país) y la sustentabilidad de las generaciones presentes y futuras facilitan, en cierta medida, la definición de los ámbitos de acción por parte de agentes públicos y privados. La integración social, el desarrollo económico, el equilibrio ambiental y la protección del patrimonio histórico-arquitectónico son los ámbitos sobre los cuales se articulará la acción del Estado chileno para construir mejores ciudades. Según la comisión a cargo de elaborar la PNDU, son áreas prioritarias en la construcción de mejores centros urbanos, que garanticen condiciones de vida óptimas para el desarrollo de sus habitantes. Para esto, es prioritario contar con un régimen territorial que acerque la toma de decisiones gubernamentales a los ciudadanos, permitiendo procesos de planificación urbana y regional más legítimos y afines a las demandas reales de la población. No es una tarea fácil ni de corta duración, pero la ausencia de autoridades e instrumentos que se puedan en la PNDU son esenciales para el diseño de instrumentos jurídicos, programas y planes de acción que ayuden al cumplimiento de las metas propuestas. Esto implica una discusión más compleja en términos del régimen político y territorial que existe en el país, y cuya transformación está planteada en la PNDU como factor determinante para avanzar en su implementación. Asimismo, la PNDU plantea la descentralización como una alternativa para la planificación del desarrollo urbano y regional chileno.
Vale la pena llamar la atención sobre dos procesos institucionales planteados por la PNDU: la creación de un Ministerio de Ciudades, Vivienda y Desarrollo Territorial como agente central en la planificación urbana y regional y la descentralización de la toma de decisiones y la formulación de políticas. Aún cuando la PNDU cuestiona el modelo centralista y sectorial de la acción gubernamental y advierte sobre la necesidad de reconocer las particularidades locales y regionales en la construcción de los centros urbanos del país, se crearía una institución en el nivel central que articule y guíe los procesos de planificación en las escalas subnacionales. En ese sentido, que se plantee la transformación de un régimen territorial centralista hacia un modelo descentralizado en el marco de una política de Estado (aspecto que no queda tan claro aún) abre un nuevo espacio de discusión para formular una nueva institucionalidad en que dirija el desarrollo territorial. La descentralización implica una delegación de poder y un reacomodamiento de los actores del sistema político en las diferentes escalas territoriales. Como sucedió en los países que llevaron a cabo esta reforma del Estado, la descentralización política permitió que los ciudadanos eligieran a sus gobernantes y representantes, que generaron nuevas relaciones entre Estado y ciudadanía en el marco del desarrollo territorial. Junto a esto, una revisión de los instrumentos de planificación territorial, en consideración de sus limitaciones intra e intercomunales, que han afectado la articulación de las municipalidades en la formulación de planes y políticas en ámbitos de interés común. Este cambio de régimen territorial, el diseño de reglas e instrumentos para fortalecer la descentralización en otros ámbitos (fiscal y económica) dependerán del interés y capacidad de las instancias competentes para realizar las reformas adecuadas para implementar este componente de la PNDU y asumir los costos políticos asociados a esta decisión.
La PNDU es el primer componente de un largo proceso de diseño institucional guiado por principios y directrices consensuados para el desarrollo urbano. La implementación de la misma tendrá efectos en la comprensión del territorio y las relaciones entre el Estado, la ciudadanía y el mercado; en aras de alcanzar los objetivos propuestos sobre calidad de vida y sustentabilidad. Con esto, la PNDU es precisa en lo que pretende, ambiciosa en los instrumentos que considera para lograr dichas metas, pero aún incipiente en términos de gobernanza para avanzar sistemáticamente en su implementación como política de Estado. Es decir, se encuentra un conjunto de acciones coherentes a sus principios orientadores; pero falta definir a los agentes que estarán a cargo de hacer realidad esta política de desarrollo urbano y territorial.