Revista Planeo Nº 8 Crecimiento Urbano, Noviembre – Diciembre 2012.
[Por Magdalena Vicuña, Arquitecto, Docente de Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales]
Im1. Parcelas de agrado en Colina / Fuente: Google Earth
Cuando hablamos de expansión urbana en Chile, es importante despejar algunos conceptos en relación al rol efectivo del límite urbano como herramienta de planificación. De acuerdo a nuestra legislación urbana e instrumentos de planificación territorial, la expansión de las ciudades estaría regulada por el límite urbano, “línea imaginaria que delimita las áreas urbanas y de extensión urbana que conforman los centros poblados”.[1] El límite urbano divide el área urbana del área rural; fuera de éste, no es posible la urbanización.
En la práctica, aun cuando los municipios trazan el límite correspondiente a la zona urbana, existen estamentos legales de jerarquía superior al plan regulador comunal que permite obviar dicho límite y extender la ciudad mediante un proceso de urbanización, hacia el territorio rural. Son dos los principales mecanismos de expansión en territorio rural: el Decreto de Ley N° 3.516/80 y al Artículo 55° de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC).
El Decreto N°3.516 de 1980, referido a la subdivisión de predios rústicos, fue aprobado en 1980 por el Ministerio de Agricultura. Aplica a predios rurales, esto es, “inmuebles de aptitud agrícola, ganadera o forestal ubicados fuera de los límites urbanos de los planes reguladores intercomunales de Santiago y Valparaíso y del Plan Regulador Metropolitano de Concepción, los cuales pueden ser subdivididos libremente, siempre que los lotes resultantes tengan una superficie no inferior a 0,5 has”.[2] A pesar de que el Decreto prohíbe expresamente el cambio de destino de estos predios (e incluso sanciona gravemente la implementación de condominios, comunidades o arrendamientos), esta norma ha dado pie a la transformación de grandes fundos agrícolas en loteos o urbanizaciones más conocidas como “parcelas de agrado”. Estos loteos, muchas veces implementados como condominios cerrados, responden a la creciente movilidad que otorgan las autopistas urbanas y están destinados a grupos de altos ingresos que buscan un estilo de vida alejado de las centralidades urbanas.
Como consecuencia de la práctica extendida de la aplicación del Decreto N° 3.516, la ciudad de Santiago se ha extendido a partir de un patrón denominado como “ciudad infiltrada” (Naranjo, 2009), “ciudad informal dispersa” (Greene-Soler, 2002) o “ciudad invisible” (Valdés, 1996), la cual implica la transformación de las áreas rurales del periurbano en zonas residenciales de muy baja densidad (2-4 viviendas/hectárea). Más aún, la implementación del Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS, 1994) motivó un auge en la utilización de esta norma en el período previo a su aprobación, ya que el territorio normado por el Plan queda fuera del ámbito de aplicación del Decreto N°3.516. Así, el Decreto se aplicó en la Provincia de Chacabuco hasta 1997 (año en que se incorpora la Provincia al PRMS) y cuando el 2006 se incorpora toda la Región Metropolitana al PRMS, el Decreto deja de aplicarse en todo territorio regional.
Hasta antes de 1980 la subdivisión predial mínima del suelo rural era de 8 has. Según ha documentado Claudia Fuentes (2010), el objetivo inicial del Decreto consistió en permitir la entrega en dominio a los trabajadores agrícolas de la vivienda y su terreno de chacra adyacente, estimando que dicho espacio correspondía aproximadamente a terrenos de 5000 m2. La investigación realizada por Fuentes, permite visualizar el impacto del Decreto N°3.516 en la Comuna de Calera de Tango: aproximadamente un 65% del territorio comunal (3.635 has) se ha subdividido en parcelas aprobadas a través del Decreto, de las cuales sólo un 38% se encuentra consolidadas (podríamos suponer que este porcentaje se subdividió con fines especulativos). Fuentes señala que sólo en el año 1994 se aprobaron cerca de 1.615 has en la comuna, lo que se contradice con la zonificación del PRMS, la cual establece que un 85% del territorio comunal corresponde a zona silvoagropecuaria exclusiva y cuya subdivisión predial mínima es de 4 has.
Por su parte, las investigaciones de Gloria Naranjo (2009) evidencian que en la provincia de Chacabuco se subdividió el 60,13% de la superficie mediante el Decreto, esto es, 122.542 hectáreas. En el caso de la comuna de Til Til, hasta el año 1994 no se había aplicado el Decreto Nº 3.516. Sin embargo, entre los años 1994 y 1997 se subdividieron 26.639 hectáreas (41% de la superficie comunal), producto de la aplicación del Decreto. En el caso de Colina, 837 predios agrícolas dieron paso a 48.641 lotes. Naranjo señala también que un 30,7% de la superficie de Paine y un 45.7% de la superficie de El Monte fueron acogidas al Decreto N° 3.516.
El Decreto permite la construcción de hasta dos viviendas por predio, y las subdivisiones no requieren de la autorización del MINVU ni del Municipio respectivo (se tramitan directamente en el Servicio Agrícola y Ganadero). Las consecuencias de esta extensa expansión de la ciudad son conocidas. Los municipios no cuentan con las herramientas para exigir estándares de urbanización en suelo rural, por tanto estos loteos o condominios no se definen según zonificación o vialidad estructurante y se encuentran, por lo general, fuera de las áreas de servicios de infraestructura sanitaria.
La Modificación de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, en trámite desde el 2007, propone cambiar el Decreto, con la finalidad de “terminar con la suburbanización rural al margen de la planificación”,[3] a partir de una subdivisión mínima del territorio rural de 2 has.
Por otro lado, el Articulo 55°, incorporado en la LGUC en 1975, originalmente planteaba que fuera de los límites urbanos establecidos en los Planes Reguladores no estaba permitido abrir calles, subdividir para formar poblaciones, ni levantar construcciones, salvo aquellas que fueren necesarias para la explotación agrícola o para las viviendas del propietario del mismo y sus trabajadores. En el año 2003, con la finalidad explícita de liberar suelo rural para la construcción de vivienda social, se agrega la posibilidad de aplicar esta excepción “para la construcción de conjuntos habitacionales de viviendas sociales o de viviendas de hasta un valor de 1.000 unidades de fomento, que cuenten con los requisitos para obtener el subsidio del Estado”.
Para algunos, estos mecanismos legales de mayor jerarquía que los instrumentos de planificación locales e intercomunales, evidencian la necesidad de revisión de la legitimidad del límite urbano como herramienta de planificación. Para otros, son reflejo de la escasa efectividad de los instrumentos de planificación territorial en Chile frente a las presiones del mercado. No obstante, el desarrollo de ciudades sustentables requiere urgentemente de la coordinación de los mecanismos de planificación territorial con los estamentos legales superiores, de manera de asegurar su capacidad para orientar y guiar el crecimiento urbano y su relación armónica con el territorio.
Referencias:
– FUENTES, Claudia. Periurbano santiaguino: planificación regional versus desarrollo local: la transformación territorial de Calera de Tango desde los años 90 en adelante. Tesis Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales UC. Santiago, Chile, 2010.
– MENSAJE Nº 866-355, Mensaje de S.E. la Presidenta de la República con el que inicia un proyecto de Ley que modifica la Ley General de Urbanismo y Construcciones en materia de Planificación Urbana. Santiago, Chile. 09 de diciembre, 2007. 41 p.
– NARANJO, Gloria. El rol de la ciudad infiltrada en la reconfiguración de la periferia metropolitana de Santiago de Chile. Estudios Geográficos. LXX (266): 205-229, enero-junio 2009. ISSN: 0014-1496. doi: 10.3989/estgeogr.0448.
– NARANJO, Gloria. Efectos de un instrumento de planificación en el periurbano de Santiago. Caso de Estudio: Comuna de Til Til. Scripta Nova, Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales, 9(194) (38). Universidad de Barcelona. 2005. ISSN: 1138-9788.