Planeo Digital

Revista Planeo Nº7, Políticas e Instrumentos, Agosto 2012

[por Jeffrey Soule]

Chile, al igual que todos los países de América Latina, se enfrenta a mayores presiones de urbanización en los próximos años. Cómo el país responda a estos desafíos tendrá un gran impacto en su desarrollo económico, social y bienestar físico. Chile tendrá que decidir su propio camino y sistema para asegurar el éxito de la planificación como una herramienta clave hacia comunidades exitosas y saludables. En los Estados Unidos nos enfrentamos a presiones similares y al desafío de equilibrar los intereses públicos y privados, los niveles de gobernabilidad e impactos del desarrollo en los últimos 100 años, desde que nuestra población se hizo predominantemente urbana. A través de esa experiencia, hemos aprendido mucho sobre estas relaciones y cómo una buena planificación es esencial para el buen gobierno. En este artículo compartiré algunas de nuestras lecciones – buenas y malas. La búsqueda y discusión colectiva de una Política Nacional de Desarrollo Urbano significativa es en sí misma una parte de la solución para Chile.

El propósito de la Planificación

Desde mi perspectiva, la planificación debe entenderse como un proceso integral que hace frente a la intersección de las cuestiones económicas, sociales y físicas con la ayuda de profesionales con las competencias analíticas, interpretativas e integradoras específicas de esta disciplina compleja. Si bien la disposición de los edificios y espacios públicos es un elemento importante de la planificación, es esencial que ésta se vea como una profesión sistemática que revisa datos, identifica opciones y las comparte con una amplia variedad de actores interesados. Cualquier sistema debe ser diseñado para promover la colaboración entre diferentes organismos, intereses públicos y privados, instituciones e individuos. La planificación tiene como primer objetivo mejorar la calidad de vida del mayor número de ciudadanos. Es importante que ellos participen con regularidad para determinar lo que consideran esencial para su calidad de vida, en lugar de imponerles una visión política o personal. La planificación también debe tomar en cuenta el patrimonio histórico y cultural. Valparaíso, por ejemplo, ofrece un recurso único para demostrar cómo la urbanización del siglo 21 puede aprender del pasado y crear un lugar vibrante para el futuro.

Recientemente, el presidente Obama creó una alianza específica entre los Departamentos de Vivienda y Desarrollo Urbano, Transporte y la Agencia de Protección del Medio Ambiente, para desarrollar programas conjuntos orientados a la sustentabilidad, incluyendo subvenciones a los gobiernos locales para apoyar los aspectos holísticos de planificación comunitaria. En este sentido, abordar la necesidad de planificar a través de los diferentes organismos sectoriales y niveles de gobierno debe ser un elemento importante de la Política Nacional de Desarrollo Urbano chilena. (Ver http://www.sustainablecommunities.gov/).

La estructura de la Planificación

En la experiencia norteamericana existe una amplia variedad de modelos de planificación. En general, el gobierno federal aporta recursos a los gobiernos locales a través de fórmulas de distribución de dinero en efectivo, como los Subsidios de Desarrollo Comunitario (CDBG, por sus siglas en inglés), o a través de fondos concursables. En paralelo, el gobierno federal guía elementos importantes de la planificación mediante el establecimiento de normas de calidad del aire y agua, transporte e infraestructura de mitigación de riesgos, aunque los gobiernos locales son libres de cumplir estas normas a su manera. Esto demuestra uno de los aspectos filosóficos clave del sistema federal: equilibrar las directrices y los requisitos generales con la flexibilidad y las prioridades locales. Como regla, nuestras agencias federales no se involucran en actividades de planificación específicas ni regulan los planes locales o procesos de planificación más allá de las directrices generales o a través de requisitos para su financiamiento. Del mismo modo, cada estado tiene sus propios estatutos de planificación, algunos más actualizados y detallados que otros. Al igual que el gobierno federal, los estados no suelen tener un papel específico en la planificación local más allá de la provisión de recursos y la definición de la legislación básica propicia para la planificación.

Mientras que la alianza intersectorial para la sustentabilidad creada por el Presidente demuestra algunos avances en la colaboración federal, la mayor parte de la coordinación y la interpretación de los recursos y estatutos federales y estatales es llevada a cabo por los planificadores locales que trabajan en el ámbito municipal. La planificación local en los EE.UU. es, con mucho, el indicador más fuerte de la variedad de instrumentos de planificación, técnicas y resultados. Aunque la funcionalidad de la planificación en los EE.UU. tiene una amplia gama de ejemplos, una institución común es la Comisión de Planificación. A principios del siglo 20, el movimiento del «Buen Gobierno» surgió como respuesta a un período de corrupción en los gobiernos municipales. La Asociación Americana de Planificación remonta su fundación a 1909 con el objeto de aportar a la creación de modelos de buen gobierno. La planificación sirve a este objetivo mediante la creación de un medio transparente para determinar las prioridades y medir los resultados, siendo uno de sus éxitos institucionales principales la creación de las Comisiones de Planificación local.

La Comisión de Planificación proporciona un cuerpo independiente de ciudadanos designados para supervisar un equipo de planificadores profesionales en tres tareas principales: la elaboración de un nuevo plan integral, proponer las modificaciones significativas al plan y revisar las propuestas de desarrollo. La selección y definición de la Comisión varía, pero por lo general se compone de 9 a 15 miembros que representan al alcalde, ayuntamiento, los barrios y las principales instituciones locales, como el consejo escolar y las asociaciones empresariales. Se reúnen una vez al mes con el personal de servicio principalmente a examinar las propuestas de desarrollo y hacer recomendaciones a la Comisión.

La función de planificación en el gobierno municipal es un componente de política similar a la definición de presupuestos, que ejerce revisión objetiva e independiente sobre los organismos sectoriales, como vivienda, transporte, obras públicas, salud, parques y recreación, etc., para integrar sus actividades en el plan integral. Otro aspecto importante de los planes exitosos de los Estados Unidos es contar con fuerza de ley. Existe precedente judicial en relación al papel y la importancia de los planes reguladores como documentos legales que son base de regulaciones tales como la zonificación, directrices de diseño y otros. La continuidad a largo plazo de los planes se asegura a través de su estatus legal como origen y orientación de las regulaciones con que el gobierno da forma a la ciudad. En los EE.UU., realizar modificaciones a un plan o cambios de la normativa es relativamente difícil de hacer por una persona u organismo. Este sistema está diseñado para proteger el plan y su soporte regulatorio de estar demasiado estrechamente ligado a agendas individuales, representado un equilibrio entre cuestiones políticas de corto plazo y la continuidad de la planificación en el tiempo.

Adicionalmente, es importante que la Comisión de Planificación y el equipo de planificadores tengan bajo su responsabilidad la gestión del Plan de Mejoras de Capital (CIP, por sus siglas en inglés). Este plan provee al municipio con un informe claro y guía de los destinos del dinero público dirigido a mejoras a la infraestructura física de tránsito, caminos, parques, edificios públicos, centros de recreación, etc. Este plan debe tener como mínimo un horizonte de tiempo de cinco años, con la asignación específica de fondos para que exista transparencia al público sobre dónde se realizarán las inversiones públicas.

El CIP se convierte en una herramienta importante para el compromiso público significativo, pero más importante aún, para conectar la planificación de la ciudad a la realidad presupuestaria. En las ciudades de los EE.UU., los estados y el gobierno federal tienen sus propias fuentes de financiamiento, asociadas a sus roles y responsabilidades. De ello, se recomienda que la Política Nacional de Desarrollo Urbano chilena considere la clara e importante relación entre el plan, su condición de documento legal y su financiamiento.

Planificación regional y metropolitana

Los Estados Unidos representan una gama igualmente amplia de modelos y esfuerzos de planificación regional. Por muchas razones, la planificación más allá del nivel municipal no tiene normas generalizadas ni éxito uniforme. Si bien parece evidente la necesidad de considerar el desarrollo económico, la calidad ambiental y el transporte desde una perspectiva regional, a menudo la planificación regional de largo plazo es contraria a las aspiraciones políticas de corto plazo y a los ciclos de inversión y ganancias privadas. Durante mi reciente visita a Chile, pude ver que la relación entre la planificación nacional, regional y local es claramente uno de los temas más discutidos. Con Santiago conteniendo 34 unidades de gobierno local, se hace necesaria una discusión acerca de cómo poder efectivamente planificar, presupuestar y colaborar entre ellas.

La planificación del transporte en los EE.UU. representa en ejemplo de razonable éxito en el esfuerzo de atar las necesidades locales a las prioridades y presupuestos regionales e, incluso, nacionales. Hace más de 20 años, el senador Daniel Patrick Moynihan guió la tramitación en el Congreso del Intermodal Surface Transportation Efficiency Act (ISTEA). Esta legislación creó un medio para involucrar las prioridades de transporte de los ciudadanos, mantener un sistema transparente de vínculo entre la planificación y su financiamiento, y subrayar el carácter regional de la toma de decisiones en materia de transporte. Estos elementos básicos de ISTEA se han reforzado a través de una sucesión de administraciones, engendrando a nivel regional una conversación en otros temas como el desarrollo económico y el medio ambiente, a pesar de estar originalmente centrada sólo en transporte (ver http://ntl.bts.gov/DOCS/ste.html).

Además de gestionar el proceso de ISTEA, una serie de entidades regionales y metropolitanas también existen para llevar a cabo otras tareas a nivel metropolitano. Una de las formas más comunes que estos cuerpos han tomado es el de modelo de Consejo de Gobiernos (COG). En virtud de un COG, cada municipio de una región envía representantes a reuniones mensuales regulares, apoyados por un equipo de profesionales, para compartir y  abordar temas que cruzan las fronteras municipales.

En algunos casos, estos consejos han tenido éxito en el establecimiento de reglamentos, directrices e incentivos regionales a través de la planificación. En San Diego, por ejemplo, la Asociación de Gobierno de San Diego (San Diego Association of Government, SANDAG) ha tenido una amplia gama de éxitos, particularmente en la elaboración de Acuerdos de Desarrollo que ofrecen a los promotores privados incentivos a la construcción a cambio de la protección de áreas ambientalmente sensibles (ver http://www.sandag.org/).

Otro buen ejemplo se da en el área de la gestión del transporte metropolitano. El metro de Los Angeles fue creado hace 20 años para abordar la planificación, financiamiento y construcción de las instalaciones de transporte de una región con 83 unidades de gobierno local. El metro de Los Angeles representa el modelo de una autoridad pública especial que tiene la capacidad para planificar, desarrollar proyectos y recaudar fondos para su ejecución. Si se considerara el transporte como un elemento clave en la Política Nacional de Desarrollo Urbano chilena, este puede ser un ejemplo útil tener a en cuenta en su discusión (ver http://www.metro.net/about/agency/mission/).

Conclusión

La planificación sirve al interés público para crear comunidades de valor duradero. Al considerar el futuro de Chile y la elaboración de la estructura y las instituciones de gestión y promoción de la buena planificación, EE.UU. tiene muchas lecciones – buenas y malas – que revisar. Una buena planificación proporciona medios para que una variedad de actores y ciudadanos se comprometan con sus gobiernos en la toma de decisiones significativas sobre su futuro. La planificación debe ser transparente, estrechamente vinculada al financiamiento e integral en su ámbito de aplicación. El sistema de planificación más eficaz encontrará un equilibrio entre los intereses nacionales, regionales y locales, así como entre los intereses públicos y privados.

En el corto tiempo que estuve en Chile, he visto muchos éxitos en una amplia gama de áreas que pueden ser examinados en busca de pistas para el inagotable esfuerzo de mejorar la forma de planificar, regular, construir y aprender unos de otros. Este artículo sólo ha tocado temas que se han debatido y escrito durante décadas en los EE.UU. Espero que podamos continuar un debate robusto e interesante como colegas y socios en los próximos meses.